澳大利亚的水资产管理

澳大利亚的水资产管理1

李慧军，方国华，曹永潇

（河海大学水利水电工程学院江苏南京 210098）

E-mail：Lihuijune@

摘要：探讨了资产及水资产的内涵，介绍了澳大利亚水资产管理的发展历程，从工程的投入机制、工程的管理、资产的评估、水权的划分、水价的制定等方面全面讨论了澳大利亚水资产管理状况。

关键词：水资产；水资产管理；澳大利亚

1 资产及水资产

关于资产的定义国外一直存在着不同的观点，如未消逝成本观、借方余额观、经济资源观以及未来利益观等。我国在2001年1月1日开始实施的《企业财务会计报告条例》中对资产的定义为：过去的交易事项形成的由企业拥有和控制的资源，该资源预期会给企业带来经济利益。

从国外和国内关于资产的定义我们可以看出：资产的本质在于它是一种经济资源，能带来预期收益。因此我们可以认定资产具有能够给其所有者带来可预期未来经济收益的能力，其定义应包括两个方面[1]：经济方面和法律方面。经济方面需要保证资产具有产生经济利益的能力，法律方面应保证资产产生的经济效益能可靠的归所有人所有。

水利资产作为资产同样具有经济性、稀缺性、收益性、权属性和有偿性的特性，它是指：在水利行业中为某一主体拥有或控制的能带来一定经济效益的各种水利财产、债权和其它权益的总称。水利资产按其存在形态的不同可分为有形资产和无形资产两类：有形资产是指具有实物形态的资产，如水利工程及其附属设施，包括水工建筑物、房屋、机器设备、运输设备、材料等等；无形资产是指不具有实物形态，却能在一定时期内带来经济效益的特殊资产，如债权、用水权、排污水权等。

2 澳大利亚水资产管理的发展历程

澳大利亚由澳大利亚大陆及塔斯马尼亚等岛屿组成，国土总面积769.2万km2（1999年6月），下辖6个州（新南威尔士、维多利亚、昆士兰、南澳大利亚、西澳大利亚、塔斯马尼亚）和2个地区（北部地方、首都直辖区），各州都有自己的议会、政府、州督和州总理。境内地势低平、气候干旱，农牧业发达，有“骑在羊背上的国家”之称。

澳大利亚大陆四面环水，但气候却十分干燥，全国多年平均降雨量仅470mm，是世界上人类居住最干旱的大陆。其水资源状况具有以下3个特点：（1）总量少，人均占有量多；（2）地区分布不均；（3）降水年内、年际分配不均。

澳大利亚属于典型的以私有制为基础的国家，水资源属于州所有，其水资产管理的模式也是几经变迁才逐渐形成的：引入民间资本，以公司化的经营方式进行经营，不仅增加了水利资产的收益，还同时维护了国家的权益，其具有竞争性的资产运营方式，完全适合了资本主义市场经济的特色。其主要发展历程如下[2]：

在上个世纪70年代以前，澳大利亚的水资产一直处于政府管理的状态。这个阶段的水资产管理趋向于保守，政府定量分配服务，管理者以一种“我们了解的最好（we know best）”的态度进行独裁式的资

1本文为水利部“948”科技创新项目《水资产管理技术研究》（CT200423）部分研究成果。

产管理，社会需要以一种感激的态度承认并接受水利资产所提供的服务。

上个世纪70年代以后，政府由于其顽固的、低效率的资产管理而饱受攻击。在这个阶段，“重视消费者”和重视环境行为的呼声越来越高，澳大利亚政府开始反思其资产管理的方法，并开始准备对其改革，同时，政府也开始意识到需要修建更多的水利新资产并开始维护那些已经破旧的资产。

在上个世纪90年代，在认识到生活标准的提高是需要与其他国家进行竞争的之后，澳大利亚进入了竞争的年代。1993年的Hilmer报告（国家竞争政策）出台，在该报告的指导之下，澳大利亚通过一系列的改革，建立起世界上先进的竞争体制，并拥有了一套完整的竞争政策。Hilmer报告在水资源领域实施后，由于竞争政策的引入，许多工程开始外包，使得大型的工程的建设可以转变为多种小型工程的建设，且工程的建设开始受制于一个可更新的“操作许可证”。“操作许可证”颁布后，“管理部门”变为了“公司”，从而使得水利工程的操作更具有商业性和竞争性，同时还可以满足不断增长的消费者的期望、健康和环境标准及其他规则的要求，特别是可以满足工作场所的安全性要求。该“操作许可证”反映了在一系列标准活动之后的当代期望，资产的管理者因此需要运用新的工具和方法来面对这些变化。

在1990年以后，地区的水工业取得了一些进步，如：使用者付费的改革，降低操作费用，标准化、重建、移交服务与规则的分离，许可证和行为结合等。资产的管理者通过提高计划的各个方面和改进他们管理资源与提供服务的方法来对这些变化作出回应。

3 澳大利亚的水资产管理

3.1 水利工程的投资机制

在水利工程的投资方面，澳大利亚政府对不同程度的水利工程，在中央和地方政府的事权方面进行了划分，明确了中央和地方在水利建设上的投资比例，从而有利于水利项目的建设，保证必要的公共支出，同时又保证了政府对水利基础设施建设的宏观调控。其具体的一些规定如下：（1）大江大河治理的骨干工程、重要的公益性建设项目、国家重点支援的地区和产业项目、关系到跨地方的调水、输水、供水工程等的建设，应该由中央政府投入，在此过程中形成的经营性水利资产属国家所有，可实行企业化管理。

（2）地方性的各类水利项目，应该由地方政府投资建设，形成的资产同样属于国家所有，可由地方政府实行企业化管理。

（3）防洪工程的投资，一般是联邦拨款占40%，州政府补助40% 地方出资20%。而对于城市防洪工程来讲，则一般采用发放公债、有息贷款、入股等方式来筹措资金。

（4）灌区水利工程的建设，一般是由联邦、州、地方和农户联合投资建设：联邦和州政府的投资形成骨干工程，地方和农户的投资则形成配套工程。

3.2水利工程的管理

水利工程的良性运行是水利设施得以安全、有效地发挥其效益的重要保障。以往澳大利亚的大坝建设和供水工程等主要是由州政府来主持负责的，其建设时不会仔细计算蓄水量的多少和水量的分配等问题，大坝的选址主要是从政治利益而不是从商业和经济的角度出发，水利工程的投资从不考虑回报率的问题，从而使得所建水利工程的经济效益得不到充分发挥，运行和维护费用得不到补偿等。

在这种情况下，澳大利亚于1994年2月批准了水改革框架（COAG）方案，推行机制和机构的改革，建立水市场，吸引公众参与水利运营等，水改革框架方案同样使得水利工程的管理发生了一些变化：（1）对水利工程的管理者或公共管理团体来讲，其需要持有工程管理许可证后才可修建、更换、运行、拆除或废弃其所管理的水利工程，该许可证由部长（水资源管理的最高领导）颁发。