我国现行临时用地管理中存在的问题及立法建议

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我国现行临时用地管理中存在的问题及立法建议

刘彦

关键词: 土地法学/立法/临时用地/管理

内容提要: 研究目的：针对我国现行临时用地管理种存在的问题进行分析，提出相应见解和立法建议。研究方法：采用实证和理论分析的方法。研究结果：进一步明确临时用地概念、特征和范围，以及临时用地所设权利，对如何从物权法角度规范和加强临时用地管理，合理确定临时用地补偿标准，规范临时用地合同的签订等方面提出了相应见解和立法建议。

1 我国现行有关临时用地规定的法律特征

我国现行土地法律法规中，仅在新《土地管理法》(以下简称新法)和《土地管理法实施条例》(以下简称中《实施条例》)提到了临时用地。新法第五十七条中规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府国土资源管理部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关国土资源管理部门或者农村集体经济组织、村民委员会

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签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地使用费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”《实施条例》第二十七条、二十八条规定：抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。

上述对临时用地的规定可归纳为3种情况：①因建设项目施工需要;②因地质勘查需要;③因抢险救灾等急需临时使用国有土地或者

农民集体所有的土地。

分析上述规定可知，“临时用地”(包括另外3种临时用地情况：①架设地上线路;②铺设地下管线;③建设其他地下工程)，是指任何单位或个人，短时期内占用、使用他人拥有所有权或使用权的土地，除抢险救灾急需外，用地者一般应给予一定合理补偿，到期恢复土地原状、返还土地的一种用地行为。具有如下特征：

①目的特定：即一般是为满足建设项目施工、地质勘查的需要或抢险救灾等急需。

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②短期占用或使用：临时占用或使用土地期限一般不超过两年。

③合同约定，有偿使用：临时用地者与被用地者必须签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地使用费。

④需经行政许可：临时用地行为实施前，需经过国家国土资源管理部门和规划管理部门的审核批准。

⑤需履行特定程序和义务：临时用地者必须履行一定程序和义务，如需经过国家有关部门审批，必须签订临时使用土地合同，按照约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，到期恢复土地原状，恢复种植条件，归还土地等。

以上5个特征是一般性临时用地的判别标准，但当国家或代表国家法人或公民出于抢险救灾需要，临时占用使用他人土地时，则无需支付补偿金。

2 我国目前临时用地管理存在的主要问题

现行土地法律法规体系中，仅对临时用地做了原则性规定，但对于临时用地目的、范围、临时用地权利设置和权利内容、临时用地的补偿标准和审批管理，以及如何签订临时用地合同等方面均无明确规定，导致临时用地管理混乱。比较突出的问题有：

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2.1随意扩大临时用地范围

因现行法律对临时用地仅规定了3种情况，一些地方性行政法规或规范性文件存在随意扩大临时用地范围的现象，将采矿、以售卖为目的的挖沙、采石、取土等用地，猪栏、牛棚、肥料房及养鱼(含养鳗、养鳖)池、塘等养殖用地，临时商亭、摊位、广告牌等用地，也纳入临时用地范围。如2001年5月1日起施行的《湖南省临时用地管理办法》第三条，将采石、挖砂、取土用地，从事经营性活动需要搭建临时性设施或者存储货物用地纳入了临时用地的范围。2002年5月1日实施的《福建省临时用地管理办法(试行)》也将临时性的采矿用地、未固化的畜牧和养殖设施用地纳入了临时用地范围。

2.2审批管理不规范

一是审批范围过大。规定所有临时用地，无论占用的土地是建设用地、农用地还是未利用地，均须国土资源管理部门审批。

二是审批程序不一致。从一些地方已经颁布的有关地方性行政法规或规范性文件看，主要有3种不同的规定：①所有临时用地一律由所在地的县级人民政府国土资源管理部门批准;②按地类或面积分别由省、市(地)、县三级国土资源管理部门分级审批。如2000年7月5日施行的《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条规定：临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管

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部门批准;临时使用土地二公顷以上，由设区的市人民政府土地行政主管部门批准;其中临时使用土地五公顷以上的，应当报省人民政府土地行政主管部门备案。《福建省临时用地管理办法(试行)》第九条规定：核准临时用地申请和颁发《临时用地许可证》的权限为：使用非耕地的，由所在地县级土地行政主管部门核准并颁发《临时用地许可证》;使用基本农田保护区以外的耕地2000平方米以下的，报经设区的市人民政府土地行政主管部门核准后，由所在地县级土地行政主管部门颁发《临时用地许可证》;使用基本农田或使用基本农田保护区以外的耕地2000平方米以上的，报经省国土资源厅核准后，由所在地县级土地行政主管部门颁发《临时用地许可证》。③仅对占用耕地的实行分级限额审批，临时占用使用建设用地的由市县国土资源管理部门审批。如2002年9月1日起施行的《吉林省土地管理条例(修订)》第三十一条规定：建设项目施工和地质勘察，需要临时使用土地的，耕地由省人民政府土地行政主管部门批准;非耕地由所在地市(州)、县(市)人民政府土地行政主管部门批准。2000年4月29日施行的《江西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条也规定：建设项目施工和地质勘查需要的临时用地，属于非耕地的，由市、县土地主管部门批准;属于耕地的，0.4公顷以下的，由地区行政公署或者设区的市土地主管部门批准，0.4公顷以上的，由省土地主管部门批准。