英美两国行政首脑之比较

英美两国行政首脑之比较

摘要：英国的议会内阁制与美国的总统共和制是资本主义民主制度的两种典型表现形式，为世界上许多国家所效仿。两国的政治制度设计虽然不尽相同，但都受分权学说的深刻影响：在英国，真正掌握行政权的是首相，在美国则是总统。本文即对首相及总统的各个方面进行比较，以期对两国的政治制度有更深刻的理解。

关键词：首相总统职权办事机构

正文部分：

一、宏观之比较：首相和总统的设立与地位

英国于17世纪资产阶级革命以后，逐渐形成了议会内阁制政体。在这种政体形式下，英国的行政权逐步从国王和枢密院转移到内阁和首相手里。

英国的内阁产生于18世纪初，由枢密院外交委员会演变而来。起初国王出席内阁会议，后来至乔治一世和二世时国王就不再出席内阁会议。一般认为，自1721年英王乔治一世不再出席并主持内阁会议，而由第一财政大臣沃尔波主持内阁会议之后，即产生了一位主持内阁会议的第一部长即首相。首相名称第一次见之于官方文件是1878年。1902年以后形成了首相一职只能由议会下院议员担任的宪法惯例，1905年英王正式给首相以委任状。1937年《国王的大臣法》规定了首相的工资和津贴，这就从法律上确认了首相职位的存在，但对首相的权能则始终没有明确的法律规范，而仅依据宪法惯例来行使。

早在1783年皮特曾说过：“枢密院中应当有一位属于首领地位的大臣，权力最大又独得国王信任。他的权力别人既不可分享，也不能竞争，这就是通常称作首相的人。”①到了现代，皮特的这一政治设想变成了现实：首相成了内阁的中心。

②甚至有人认为，现代的英国首相是“英国体制的拱顶石”，是“无冕之王”，“首相政府”代替了“内阁政府”。这样的判断主要基于以下

①《世界政府辞书》，中国法制出版社，1991年版，第620页。

②【英】约翰·格林伍德等：《英国行政管理》，第77页。

事实：首相是一身而三任的人物——政府首脑、议会领袖和党魁。在这样的三重身份下，首相拥有了大部分法律所没有正式规定的巨大的职能和权力。①

美国在独立后初期，并没有总统一职。当时的各个殖民地由于历史上深受英国总督的压迫，因此，在独立之后，它们所制定的宪法，总的倾向便是注重对行政权的防范，强调“立法权至上”、“议会至上”的分权，而行政首脑由议会选举产生，仅仅执行立法机关制定的法律，不能单独任命政府官员，有的甚至把任命权给予议会单独行使。在宾夕法尼亚，甚至用一个12人行政会议来代替行政，从而实际上取消了行政首脑。但与此同时，它们的宪法并没有确立对立法权的明确限制，造成了议会任意侵占行政和司法部门的权力。在随后的年代里，人们日益关注实现彻底分权和遏制立法机关的权力扩张的问题。杰斐逊指出，把权力集中在同一些人手中，就是专制政体，即使这些权力在许多只手里行使，而不是一只手行使，也不能让人放心。他认为，“173个暴君，将会与一个暴君一样专制。”“一个选举产生的专制政府，不是我们为之斗争的政府”。②

在此期间，产生了许多关于宪法改革的建议，几乎所有的建议都是以“完全、彻底”的分权作为理由。强调任何时候，政府的三大基本权力，都必须保持相互独立，并以此作为衡量所有宪法的一个标准。要求削弱立法权“成为1780年代宪法改革的中心问题。”③正是在这样的背景下，费城制宪会议没有采用英国式的议会至上的分权制度，而是采用了让立法、行政和司法三大部门相互平行、相互独立的分权体制，设立一个单一的强有力的行政首脑与庞大的立法机构并存，用以防止对自由的破坏。这个单一的行政首脑就是总统。

与英国的首相不同，美国的总统不是议会领袖，但他既是政府首脑，又是国家元首。美国宪法第二条第一款明确规定“行政权属于美利坚合众国总统”，在制度设计上，除总统外，美国并没有另设总理或其他相当于政府首脑的职位。可见，美国的行政权，是切切实实地由总统来行使的。此外，作为国家元首，对内，总统是美国的“第一公民”；对外，总统则代表整个国家，执掌着属于国家元首

①施雪华：“英国首相”条目，载《中国大百科全书·政治学卷》，中国大百科全书出版社，1992年版，第447—448页。

②《美利坚共和国的创建，1776——1787》，第451—452页。

③凯利等：《美国宪法，来源和发展》，1983年英文版，第77页。

所特有的“元首权”。在英国，首相只是政府首脑，国家元首始终是英王。

二、具体的比较：首相与总统的产生、职权与办事机构

（一）产生方式的比较

关于首相的产生方式，英国的成文法并没有明确的规定，通常是按照政治惯例进行的。具体来说，可以根据英国下院的大选所可能产生的两种情况来进行分析：一是在大选过后，某一政党占据了议会的多数，这时英王将召见多数党的领袖，任命其为首相并授权其组阁；二是在大选之后，议会没有多数党，在这种情况下，首先有优先组阁权的是现任首相，他可以与其他政党进行谈判，商讨组成联合政府事宜，偌谈判成功，则可继续执政，偌谈判失败，则由最大的反对党进行组阁，反对党可以与其他政党继续进行组阁谈判，若谈判成功，则由反对党领袖出任首相，组织政府；若谈判失败，可以由议会最大党派组成少数党政府，由其领袖出任首相，但这种政府由于不能取得议会多数议员的支持，通常很短命。如果所有的组阁谈判都不顺利，则最大的可能就是“看守政府”的首相提请女王再次解散议会，重新进行大选。

在任期与免职方面，由于英国采用的是议会内阁制政体，所以首相这个职位本身并没有任期限制，只要该政党能够持续保持多数党地位（连续赢得大选）以及此人能够连续被本党推为首相人选。英国的大选则每五年举行一次。但在五年任期之内的任何时候，首相都可以召集大选。

美国的总统是经由选举产生的。美国总统选举每四年举行一次，其选举制度复杂，过程漫长。选举的主要程序包括预选、各党召开全国代表大会确定总统候选人、总统候选人竞选、全国选民投票选出总统“选举人”、“选举人”成立选举人团投票表决正式选举总统、当选总统和当选总统就职典礼等几个阶段。只有在当选总统在就职典礼上手抚《圣经》，宣誓就职时，美国的总统选举才告结束。

美国总统的任期为4年。关于其连任，美国国会于1947年通过的宪法第二十二条修正案中规定，任何人担任总统职务不得超过两次；如果总统在其任期内不到一半就被免职、辞职或亡故，副总统继任总统直至这一任期结束，他就最多只能再连任一次。也就是说，如果副总统继任总统不到一个任期的一半，他才可以争取两次连任。这样，一个人可能担任总统的最长期限不会超过10年。此外，