关于我国高等教育财政支出问题的思考

关于我国高等教育财政支出问题的思考
政治经济学贾丽武
【摘要】：随着我国市场经济的不断发展,我国对教育的财政投资也在不断增加,但是,我国政府对教育的财政投资与我国经济发展的比例仍然是不协调的。

尤其我国高等教育的财政投资中还存在着效益不高,制度本身难以适应市场经济要求等问题。

对此,本文通过分析现状，找出问题所在关键，来改善我国当前高等教育财政投资的诸多问题。

【关键词】：财政支出；教育支出；高等教育现状；问题；改革
教育支出是我国政府支出的重要组成部分。

随着经济的发展，我国对教育的重视程度越来越高，教育支出规模和结构都发生了一些变化。

一、我国教育财政投资的现状
（一）我国的教育支出大环境
近年来，按照教育法和实施科教兴国战略的要求，中央和各级地方政府把教育作为财政支出重点，积极采取有效措施，大幅增加教育投入。

2009年，全国财政教育支出10437.54亿元，比2008年增长15.8%（见图1.1）。

其中，中央财政教育支出1981.39亿元，增长23.6%。

教育财政支出主要用于支持城乡免费义务教育；落实家庭经济困难学生资助政策；解决基础教育中的突出问题；加强职业教育基础能力建设；促进提高高等教育质量。

其中高等教育用途是实施“211工程”三期建设，启动“特色重点学科项目”，支持高等学校本科教育质量与教学改革工程、优势学科创新平台、国家高水平大学公派研究生等项目，支持地方高校特色优势学科实验室建设。

同时，进一步完善中央高校预算拨款制度，对中央高校接受的社会捐赠实行财政配比，拓宽教育经费来源渠道。

对学生公寓、学生食堂给予营业税、印花税、房产税优惠政策，减轻高校学生食宿负担。

资料来源：《中国财政统计年鉴》（2007年卷）
图1.1 2003-2009年全国财政教育支出情况
我国教育事业取得了跨越式发展。

财政投入作为党和国家履行职能的物质基础、体制保障和政策工具，在合理配置教育资源、促进教育事业改革和发展等方面发挥了重要作用。

财政教育投入也在逐年加大。

（二）我国高等教育财政投资的现状
我国的高等教育基本上都是由公立高校来进行的,因此,我国高校的主要资金来源就是政府的财政投资。

但是近年来,随着高校的扩招,政府对高等教育的投入也不断增加,在政府对教育的总支出中所占的比重也较以前有了很大的变化。

但是,我国总的公共教育支出在国民经济中所占的比重仍然和世界相对的合理水平不尽符合,高等教育支出在其中所占的比重也不尽合理。

在1998年高校根据国家的发展要求开始扩招之后,高校的财政问题一年好似一年,但是,总的来说,多数高校自身仍然感觉经费短缺,高校希望国家能够投入更多的经费来发展高等教育事业。

而这两年,国家准备投入大量的资金来发展农村的义务教育,很难再分出更多的资金投入高校,这就是当前我国公共教育财政支出和高等教育的财政支出所面临的问题。

（三）我国高等教育财政投资与西方国家之比较
我国高等教育财政投资体制同西方各国相比,有着明显的不同。

通过下表,我们可以进行大致的比较分析。

从表中,我们可以看出,美英日等发达国家对高等教育的财政投入经费主要是以间接形式向学校提供资助,而美德俄则是由联邦政府和地方州政府来共同承担,和发达国家相比,中国对高等教育的财政投入显得很单一,而且政府对高校的财政投资存在着不足的情况。

在欧美发达国家,其高等教育已经从精英教育过渡到大众化教育甚至普及化教育阶段,如此大规模的高等教育,完全依靠政府投资是根本不可能的,它们或早或迟地都选择了多元化的投资体制。

其中,美国“在公立高校,联邦政府和州政府的财政资金约占高校经费的50%,其他投资约占50%左右;而其私立大学的学费、学校服务收入、社会团体和个人捐赠、产业和金融资本等收入所占比例更高,学费收入达到43%,社会团体和个人捐赠达14%,学校的服务和其他创收约占21%”[1]。

在英国,高校和政府之间存在一个大学基金委员会,作为两者的中介机构,对高校的经费进行评估,然后向政府提出,“政府通过大学基金委员会每5年给大学分配一次拨款,由大学自主安排和使用”[2]。

这样,英国政府对高校的投资就具有较强的针对性和客观性,政府对高校的投资就不会盲目,也使政府的财政投入能够发挥较为实际有效的作用。

在我国,政府对高校的行政干预是全面的,对高校的投资也是直接的,教育部门实际上仍然是政府的“附属机构”,因此,政府对高校的财政投资便是“分内”职责。

政府主要根据国家的发展要求来确定对高校投资的重点和数额,而不是根据高校自身实际发展的需求进行投资的。

另外,与西方国家相比,中国对高等教育的公共财政投入还是不够的,包括中央和地方政府都需要继续加大对高等教育的公共财政投入。

资料来源：日本文部省諸外国教育行政制度.大藏省印刷局,2000:156-157
表2 中国与世界主要国家和地区公共教育支出占GDP的比重（单位：%）
从国际比较来看，发达国家公共教育支出占GDP比重高于发展中国家，经济发展水平越高，比重也越大。

1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%，发达国家为5.5%，发展中国家为4.6%，最不发达国家达到3.6%.而我国仅为
2.41%，不仅远低于发达国家和世界平均水平，甚至还低于最不发达国家的水平（见表2）。

从人均教育支出角度来看，我国的人均教育支出非常低。

以 1993 年数据为例，世界平均人均教育支出为22.9美元，发达国家为108.9美元，发展中国家为43美元，不发达国家为8美元，我国为10.77美元，仅略高于不发
达国家，为发达国家的十分之一。

根据对40个国家90年代初期的情况分析，当财政收入占GDP比重在15%以下时，财政教育支出占GDP比重为2%左右；当财政收入占GDP比重为20%左右时，财政教育支出占GDP比重大体为3%；当财政收入占GDP比重为30%～40%时，财政教育支出占GDP比重为4%～5%；当财政收入占GDP比重提高到40%～50%时，
财政教育支出占GDP比重也相应增长到5%～6%.表1
中有关数据可以看出我国财政教育支出基本符合这一规律。

表3 财政教育支出三级教育分配结构的国际比较（单位：%）按国际比较通行的标准，人均GNP为600-2000美元时（目前，我国正处于这一阶段），初、中、高三级教育比例为40.5∶29∶17.9，而我国1997年三级教育比例为32.41∶37.15∶20.32，初等教育经费比例偏低，而中等、高等教育经费比例偏高，尤其高等教育经费的比重在20%以上，甚至高于某些发达国家的水平。

这种投资流向会造成基础、义务教育得不到很好的贯彻实施。

二、我国高等教育财政投入存在的问题
（一）财政投入总体不足
改革开放以来,我国教育经费占GNP的比例和预算内教育经费占财政支出的比例一直处于低下水平。

在我国公立高等学校占绝大多数、高等教育经费投入仍主要依靠国家财政的投资体制下,国家总体教育投入的不足,必然极大地限制高等教育的投入,甚至带来高等教育与国家义务教育争夺资源的问题。

与学生人数的超常规增长相比,普通高等教育财政投入在2006年达到1 062亿,比1998年的356.75亿元增加了705.28亿元,增长1.97倍,年均增长12.7%。

财政投入增长速度远远低于学生人数增长。

据2006年统计,全国普通高校生均预算内事业费支出为5 869元,比1998年的6 775元下降906元。

（二）财政投入结构不均衡
地区之间的高等教育财政投入水平差异显著,部分省区对于高等教育的财政支持十分有限。

据统计,2006年,全国普通高校生均预算内事业费支出为5 869元,最高的省份北京达到18 228.36元,最低的省份江西省仅为2 219元,前者是后者的8.2倍。

23个省(自治区、直辖市)低于全国平均水平,占全部地方所属高校学生人数的82%。

（三）事权与财权不分离
我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级,尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级,但教育基本建设费仍设在“款”级科目中,教育经费没有预算单列,导致财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。

具体体现在:政府教育行政部门主管教育事业,财政部门负责教育事业经费拨款,政府计划部门负责教育基建投资,在预算表格的汇总归类时,教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。

教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级,教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。

国家预算首先在类级支出中分配,然后依次在款、项、目级中进行再分配,教育经费是国家预算
第二次分配。

由于教育经费预算等级较低,教育的事权属教育部门,教育的财权属财政与计划部门,教育的事权与财权相分离。

教育部门财权较小,难以有效行使事权,不利于教育事业的发展。

（四）政府拨款制度本身存在的问题
我国政府的拨款制度深受传统计划经济的影响,对高校的财政拨款主要依据国家计划进行,这种政府拨款方式对高校间竞争机制的引入激励不足,政府拨款基本上起到的只是“输血”的作用,而对高校提高成本效益、提高自主融资能力的激励不够。

同时,“政府拨款在缩小高校间固有的地区差距和历史背景而造成的不平衡方面,发挥的作用也不够”[3]。

例如,近年来,由于非竞争性因素造成的东西部地区高校间的投入差距正在逐渐拉大。

因此,当前的政府拨款制度没能很好的处理好效率和公平的关系。

（五）政府的财政投资效益不高的问题
我国政府对高等教育的财政投资主要是根据国家的整体发展要求进行预算的,忽视了各高校的实际需求,导致资金在各高校之间的分配存在较大不平衡,有的高校资金过多,而有的高校却缺乏资金;另外,在科学研究和成果转化方面也存在着严重的低效益问题,其原因在于,高等学校缺乏科学的成本核算机制与竞争机制,在制度安排中漠视了成本效益在高等学校经济运行中的重要性。

政府财政投资效益不高还有一个重要的表现就是投入到高等教育中的有限资源,有许多没有花在教学与科研的“刀刃”上,而是花在与教学科研无必然关系等方面,比如,大量的用在行政方面甚至后勤方面,造成了不必要的浪费。

（六）多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够
在政府投入是主渠道的前提下,能否开拓非政府渠道,关键在于政府的政策导向。

中国虽然也颁布了捐赠法,但在具体税收政策上并没有明确的规定。

目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额外,没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠。

企业投资也是高校经费、特别是科研经费的重要来源之一。

另外,中国高等教育经费来自于社会的投资也不是很高,虽然近几年民办高校发展迅速,但中国民办高校的发展长期受国家政策的制约。

《高等教育法》规定“设立高等学校,……不得以营利为目的”。

许多有眼光的企业家也看好这一产业,很想向民办高校投资,而投资必然要求回报。

二、我国高等教育财政体制改革的思路
(一)当前我国高等教育财政体制问题的分析
1.高等教育规模的快速增长与教育投入的严重不足形成尖锐的矛盾。

我国高等教育事业经过1999年以来的连续几年的大幅度扩招，2006年全国各类高等教育招生与1998年相比增长了4倍。

各类高校的在校生达到1738.8万人，也比1998年增加了4倍}普通高校校均规模(全日制本专科生)达到9313人，比1998年增长约1.8倍，普通高校生师比达到16.16：1，比1998年提高了92％以上。

这种发展速度，一方面使高等教育发展不足的局面得到一定程度的改变。

但同时也使教育投资严重不足的问题更加突出。

2.经费筹措中政府与个人两个主渠道再拓展的潜力已不大。

首先，在现行财政体制下，政府投入的教育经费增加的潜力已不大。

我国是一个发展中的人口大国，社会的各个方面都需要发展，教育发展不可能逾越社会主义的初级阶段这个基本国情。

其次，自从1989年我国开始实行高等教育部分学校收费制度以来，在高等教育的成本分担中，学杂费占的比例快速提高。

1990年为4.6％，2006年达到33.33％。

从国际来看，国外公立和国立大学的学费水平一般没有超过人均国民收入的20～25％。

3.高等教育在财政教育经费分配中的差异
在公共教育经费既定的条件下，如何确定经费在初等教育、中等教育以及高等教育问的比例。

需要考虑多种因素。

包括各级教育的适龄人口，教育结构规模等。

我国三级教育公共财政经费的差异：(1)财政性教育经费在高等教育的分配(2)财政性教育经费在中等教育的分配(3)财政性教育经费在初等教育的分配。

（二）我国高等教育财政投资体制改革的方向
1.加大教育投入力度，提高财政教育支出水平加强政府在教育财政投入上的主体地位和主导作用，稳定教育经费来源。

首先要继续深化对教育事业的性质和战略地位的认识。

教育属于公共事业，应以政府财政投入为主。

政府财政投入应优先保证对教育事业的投入。

其次，预算安排时，要确保《教育法》中规定的教育经费“三个增长”（中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，生均教育经费要逐步增长，教师工资和公用经费要逐步增长）的落实，在此基础上，根据经济发展状况，将财政收入超收部分更多地用于教育投入，确保教育支出的稳定增长。

2.提高我国财政性教育经费支出占GNP的比重其根源主要在于财政收入在GNP
中的比重偏低我国的财政收入并不等于政府收入。

我国的政府收入，除了列入预算的财政收入之外，还包括预算外收入。

大量的政府收入游离于预算之外，由各地区、各部门自收自支，这种不规范的政府收支管理状况，带来了一系列的后果。

表现在财政性教育经费支出的问题上。

3.优化三级教育结构在我国，政府财政预算内拨款在三级教育中的分配不尽合理，应把教育经费更多地投入到高等教育中。

为了把有限的教育资金用在刀刃上，政府应明确高等教育在教育经费中的优先地位，将教育经费的增量主要用于高等教育。

4.解决财政教育支出中的地区平衡问题完善转移支付制度，促进地区间教育的均衡发展。

我国目前各级政府间的教育支出责任体制为：基础教育投资以地方政府为主，中央和省级通过转移专项基金形式进行补助；高等教育实行中央和省两级管理，以省为主的体制。

但是，各级政府的责任没有法定财力加以保障，对教育的支出主要依靠本地财源，“中央请客、地方出钱”的现象相当普遍。

因此，应按分级财政体制的要求，以法律形式明确各级政府间的教育支出责任，尤其，中央政府具有教育财政负担的最终责任，通过平衡各地区之间教育条件（特别是基础教育条件），来保证高等教育的教学质量。

5.建立高校财政评估机构,即高校和政府的中间机构。

建立政府和高校之间的中介机构,可以使其站在高校和政府之外,“旁观者”的立场上,在更为客观的基础上对高校财政投资数额进行评估,从而使政府的投资更加具有针对性和效用性,还可以在一定程度上抑制教育腐败问题。

这一点,我们可以借鉴英国的大学基金委员会的做法,政府通过大学基金委员会对高校每5年进行一次财政资源分配。

另外,我国政府还应该在增强对高等教育拨款的灵活性和效用性方面做出努力。

6.完善政府的财政拨款制度。

我国政府的财政拨款制度还是计划经济体制下的产物,而现在,我国的市场经济已经逐渐发展并走向成熟,我们应该适应市场经济发展的要求来改善和完善我国的财政拨款体制。

(1)对教育的政府投资要本着提高我国教育的质量和国际竞争力的市场机制为主。

充分发挥市场在资源配置中的作用,政府主要发挥宏观调控的作用。

建立多元化的高等教育投资体制,其中,政府应当摆正自己在高等教育产业发展当中的位置,“有所为,有所不为”,避免对高校办学的直接干预,积极发挥正确的服务和宏观调控职能。

(2)要把投入—产出效益的评估作为财政拨款的重要指标,发挥评估激励机制在拨款中的作用。

努力缩小政府投入在高校间的不平衡,应通过地方政府与中央教育主管部门共建的方式,加大地方政府对高校的投入力度。

中央政府对高等教育的投入应倾向于西部、少数民族地区的高校和办学条件先天禀赋不充分的高校。

7.要切实落实高校的办学自主权和高校的自主管理权。

在市场经济条件下,政府要真正尊重高校的办学主体和融资主体的地位,使高校真正成为多渠道筹集办学资金的融资主体。

对于学校运行的各项成本开支标准,对于如何制定融资战略,高等学校应当具有最终的决定权。

高校通过合理运营获得资金赢余,应当受到鼓励。

国家应当鼓励学校将赢余投入到改善师资待遇、提高师资水平和改善办学条件、提高教育质量中去。

另外,一些公立高校还可以进行“转制”的改革,创办产权多元的高等教育机构。

有的高等教育机构可以引入外资,建立对外合作机制。

“政府不应‘大一统’地行使本应由民间力量行使的高等教育投资权利与义务,应当允许公立与私立并举、非营利法人和营利法人共存的办学格局的存在。

在明确产权、权利、责任、义务的条件下,高等学校的所有制可以有多种实现形式”。

（三）改进高等教育财政投资体制的具体建议
1.强化法律的保障与约束功能
我国高等教育财政投入不足,除政府财力的原因外,相关教育投入法律体系不健全、不完善与执法不严是主要的原因。

借鉴美国与日本的经验,确保我国高等教育财政拨款应从立法与执法两个层面来完善。

在立法方面完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制:一是明确各级政府的教育财政投资责任,确保财政性教育经费占GDP的比例不低于4%的最低目标;二是落实财政性教育经费“三个增长”的要求,确保政府在教育投入中的主导地位;三是规定中央财政在地区差异的协调、困难学生资助、基础性科学研究、公立大学经费以及重大教育工程项目等方面的经费责任;四是规定地方财政承担地方高等教育经费的责任,包括经常性教育经费定额标准、专项经费与基本建设经费的规模。

在执法方面要以立法形式明确教育财政的决策程序与各级政府的相关责任。

包括:一是规定教育政策的决策程序,对重大的教育决策必须进行财政性可行性论证;二是对教育经费预算的项目、标准,教育经费在预算支出中的比例,以及教育经费在地区和学校之间的分配等事项的决定权,在同级人民代表大会或下设的拨款委员会上通过;三是应增加对各级政府保障教育投入的约束条款,授权同级人大监督与执法检查的权力,对于不按照规定执行的政府职能部门及政府主要领导人由同级人大追究其相应的行政与法律责任。

2.增加国家对高等教育的投入
必须保证国家财政对高等教育投入的主渠道作用。

保证财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%。

确保“三个增长”,并使高等教育经费在总的教育经费的比重稳定在20%左右。

同时要尽可能平衡重点高校与普通高校的教育投入,在法
定的高等教育财政经费内,加大对中西部普通高校的财政投入,促使其扩大规模,提高质量,从而逐渐改变现有高校空间布局。

3.国家财政贴息补息
可以首先采用贴息、补息等办法,减轻高校的债务负担,或把中长期贷款转为长期,解决短期集中还款带来的严重问题,或将公办高等院校贷款债务注为国债形式以减轻财政压力与风险。

4.加大对高校贫困学生的资助力度
在推进高等教育市场化的过程中,公共教育资源在高等教育中的投入结构应有所调整,过去的一部分政府直接拨给学校的经费应转变为政府为贫困学生提供就学保障,包括对贫困学生的无偿资助和部分以助学贷款性质提供的有偿资助。

5.建立多参数拨款机制
建立科学有效的多参数拨款机制,已成为世界各国高等教育拨款制度改革的趋势。

根据我国的情况,拨款结构设计(见表4)。

表4 拨款公式体系表
依据表4的分类,可建立高等学校的拨款公式:拨款额
=(A+B-C)=(A1+A2+A3+A4)+(B1+B2+B3)-C。

学校从财政部门得到的实际拨款额应为基本拨款加专项基金之和减去学生收费后的差额。

至于学费收入调整系数,可按调整系数调整后的数额抵冲拨款,调整系数以不超过40%的比例为宜。

6.建立评估与拨款相结合的机制
加强评估工作的整体设计,其主要包括四个组成部分:办学目标、绩效指标、绩效指标权重、成功标准。

比如可将研究型大学的评价指标体系设立如下: Ⅰ学术声誉(地位)—Ⅰ-1其他院校校长评价;Ⅰ-2 博士项目水平。

Ⅱ毕业和学籍保留率—Ⅱ-1 预计毕业率;Ⅱ-2 学籍保留率;Ⅱ-3规定时间内毕业率。

Ⅲ教职工来源—Ⅲ-1班级规模;Ⅲ-2教师平均工资、福利待遇;Ⅲ-3教师学历结构(从事专业);Ⅲ-4 师生比;Ⅲ-5 职工组成。

Ⅳ学生来源—Ⅳ-1大学入学成绩;Ⅳ-2 综合评价;Ⅳ-3 录取率;Ⅳ-4 入学率。

Ⅴ经费来源—Ⅴ-1教育经费;Ⅴ-2 学费;Ⅴ-3 研究经费。

Ⅵ校友评价—Ⅵ-1 校友评价;Ⅵ-2 校友资助。

Ⅶ调节因子—Ⅶ-1人为平衡因素。

根据我国目前高等教育发展的现实状况,高等教育拨款体制改革的出发点是:加强评价与拨款的结合,增强拨款的科学性和透明度,促进公平和效率,鼓励创新与进步,减少盲目性和固化因素,使有效的资源发挥出更好的效益。

可结合国际先进经验,采用如下方式:。