档案事业概论第三章辅导

第三章档案法治建设

档案法治建设，是档案事业治理体系和治理能力现代化的基本保障，也是推进法治中国建设不可或缺的组成部分。档案法治建设应围绕“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”总要求推进，主要包括四个方面内容：一是档案立法工作，制定完备的档案法规体系；二是档案行政执法，维护档案法律权威，严格行政执法程序，依法行政；三是档案行政救济，确保档案行政管理相对人的合法权益，预防化解行政争议；四是档案法治宣传，营造自觉守法的法治环境。本章主要阐述档案立法、档案行政执法、档案行政救济等方面的问题。

第一节档案立法工作

一、档案立法的概念

档案立法，从广义上讲，是指一切国家机关，即从中央到地方的各级国家权力机关和国家行政机关，依据法定权限和程序，制定、修改和废止各种档案法律文件的活动；从狭义上讲，是指国家最高权力机关制定、修改和废止档案法律的活动。通常所讲的档案立法一般是从广义上理解。这一概念有以下三方面含义：

（一）档案立法是立法主体依法定职权所进行的活动

档案立法的形式主要有职权立法和授权立法。职权立法是指立法主体依照我国《宪法》、《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的职权进行的档案立法。授权立法是指国家机关依据我国《宪法》和有关国家机关的组织法以外的法律授权所进行的档案立法。

（二）档案立法是遵从一定程序、运用一定技术所进行的活动

立法主体在档案立法活动中要严格遵循规定的程序和规范，如国家档案法律的立法程序分为提出法律案、审议法律案、通过法律案、公布法律等阶段；档案行政法规的立法程序分为规划、起草、审定、发布等阶段；档案规章制定程序分为立项、起草、审查、决定和公布、解释与备案等阶段。立法程序的系统化、规范化，为实现档案立法的科学性、严肃性和权威性提供了保证。

立法技术是立法主体在立法活动中为实现立法目的所运用的操作方法或技术性规则，在任何一个国家，立法主体都必然会运用一定的立法技术来表现阶级的意志，从而更科学有效地发挥法的作用，实现立法的目的。

（三）档案立法是制定、修改和废止法的活动

档案立法，包括制定、修改和废止档案法律、法规和规章等规范性文件，形成以《档案法》

为核心，档案行政法规、地方性档案法规、国务院部门档案规章、地方政府档案规章为补充的法规体系，使档案工作有法可依、有章可循。

二、档案法规体系的构成及效力

档案法规体系是以《档案法》为核心，由符合《立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。分为以下四个层次：第一层次：档案法律。由全国人民代表大会及其常务委员会制定，并由国家主席签署主席令予以公布。主要有《档案法》以及刑法、民法等基本法律及其他专门法律中涉及档案的内容或条款。

第二层次：档案行政法规、党内法规和军事法规。档案行政法规由国务院根据宪法和法律制定，并由总理签署国务院令予以公布。现行有效的档案行政法规有《档案法实施办法》、《科学技术档案工作条例》。

档案党内法规由中国共产党中央机关发布。档案党内法规有《机关档案工作条例》、《干部档案工作条例》。与档案有关的党内法规有《党政机关公文处理工作条例》等。

档案军事法规由中央军事委员会根据宪法和法律制定，并予以公布。档案军事法规有《中国人民解放军档案条例》。

第三层次：地方性档案法规。由省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定，并由大会主席团或者其常务委员会发布公告予以公布。浙江省地方性档案法规有《浙江省实施〈档案法〉办法》、《杭州市档案管理条例》、《宁波市档案工作条例》。

第四层次：档案规章，包括国务院部门档案规章和地方政府档案规章。前者由国家档案局依据法定权限制定或国家档案局与国务院其他专业主管机关或者部门联合制定，并由部门首长签署命令予以公布。后者由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府依据法定权限制定，并由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。国家档案局发布的部门规章相继有《档案馆工作通则》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《各级各类档案馆收集范围的规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》等；国家档案局联合其他国务院部门制定的部门规章有《会计档案管理办法》、《高等学校档案管理办法》、《社会保险业务档案管理规定（试行）》、《婚姻登记档案管理办法》等。浙江省政府相继发布的档案政府规章有《浙江省重大活动档案管理办法》、《浙江省城市建设档案管理办法》、《浙江省国家档案馆管理办法》、《浙江省档案登记备份管理办法》。

在档案法规体系构成中，档案法律具有最高法律效力，其他任何档案行政法规、地方性档案法规和档案规章不得与之相抵触；地方性档案法规和档案规章不得与档案行政法规相抵触；国务院部门档案规章与地方政府档案规章具有同等效力，在各自的权限范围内施行。档案党内法规和档案军事法规在其权限范围内发挥效力，对某方面工作有规范和指导作用。

三、《档案法》及《档案法实施办法》

《档案法》是我国档案事业建设中的第一部法律，于1987年9月5日经中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，并于1988年1月1日起施行。1996年7月5日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《关于修改〈档案法〉的决定》，对《档案法》进行了修改。《档案法》的颁布实施，标志着我国档案事业走上了依法治理的轨道。《档案法实施办法》是对《档案法》原则性规定的进一步细化，于1990年10月24日经国务院批准，1990年11月19日国家档案局第1号令发布施行。1999年5月5日经国务院批准，1999年6月7日国家档案局第5号令重新发布实施修改后的《档案法实施办法》。

《档案法》、《档案法实施办法》的调整内容，主要有以下几个方面：

（一）档案工作的基本问题

第一，法律调整的范围。《档案法》明确了档案的法律定义，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”

第二，档案工作的基本原则。《档案法》第五条规定：“档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用。”

第三，加强对档案工作的领导。一是将档案事业列入国民经济和社会发展计划，《档案法实施办法》还规定县级以上各级人民政府应当建立、健全档案机构，确定必要的人员编制，统筹安排发展档案事业所需经费。二是奖励在档案工作中做出突出成绩的单位和个人，《档案法实施办法》第六条规定：“有下列事迹之一的，由人民政府、档案行政管理部门或者本单位给予奖励：（一）对档案的收集、整理、提供利用做出显著成绩的；（二）对档案的保护和现代化管理做出显著成绩的；（三）对档案学研究做出重要贡献的；（四）将重要的或者珍贵的档案捐赠给国家的；（五）同违反档案法律、法规的行为作斗争，表现突出的。”

第四，公民档案保护义务与利用权利。根据《档案法》的有关规定，任何公民在应履行两项