国土空间规划下的耕地保护建议

国土空间规划下的耕地保护建议
摘要：国土空间规划的目的在于在于综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，统筹划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边
界三条控制线，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。

并以此为前提条件来
加强耕地保护目标进行落实。

本文首先对于国土空间规划下耕地保护的具体要求
进行分析，同时对于当前耕地保护所面临的挑战进行探讨，最后对于国土空间规
划下的耕地保护提出建议。

希望通过本文，能够为国土空间规划下的耕地保护工
作开展提供一些参考和帮助。

关键词：国土空间规划；耕地保护；建议
1.国土空间规划对耕地保护的重要要求分析
国土空间规划对于我国的空间治理体系建设、经济协调发展以及土地资源管
理等方面工作有着十分重要的意义。

在《中共中央国务院关于做好2022年全面
推进乡村振兴重点工作的意见》中明确提出了按照耕地和永久基本农田、生态保
护红线、城镇开发边界的优先顺序，统筹划定落实三条控制线。

在《中共中央、
国务院关于国土空间规划体系监督实施的若干意见》中明确提出了要对生产、生活、生态等功能空间进行科学布局，进一步提升底线的约束力，促进可持续性发展。

在国土空间规划编制中需统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城
镇开发边界三条控制线。

耕地保护红线的划定应做到现状耕地应保尽保，应划尽划；永久基本农田划定，不但要保证数量和质量，也要实现对生态的保护，实现
布局的有效优化。

在国土空间规划指标中，耕地保有量是其中的重要约束性指标，从规划角度上来看，不仅要做到指标的层层分解，更要落实到具体地块位置。

在
规划实施管理的过程中，需要按照空间规划管制规则严格执行，更要严格落实耕
地“占补平衡”和“进出平衡”相关制度。

2.耕地保护所面临的挑战
首先是水土资源不平衡。

国土空间规划要求形成水环境、水资源和水安全之
间相互匹配的格局，一些地区的降水量绝大部分集中在山区，而作为主要耕地资
源的平原则存在着水资源不足的问题。

其次是质量低且缺乏足够的稳定性。

部分地区耕地片块零散分布、面积小、
交通不便，基本靠人工完成耕种。

加之农产品市场价格较低，务农收入较低，现
在的青年人基本外出务工，直接从事农业生产的基本都是中老年人和妇女，无法
满足家庭劳作需求。

虽然国家出台了农业补贴措施，仍不能调动群众种粮积极性，耕地摞荒现象形势仍然严竣。

第三是耕地非农化和非粮化严重。

随着社会经济的发展，耕地非农化、非粮
化已经成为了一种普遍现象，严重威胁到粮食生产安全。

近些年来我国的农业产
业种植结构发生了调整，因为种粮效益不高，导致大部分耕地面临着非粮化和非
农化的问题。

国家在实行禁止耕地非农化和防止耕地非粮化政策过程中，需要做
到因地制宜，并对经济作物产业和粮食是恒产的发展进行平衡，在符合国土空间
规划前提下切实做好耕地用途的管制。

第四是耕地后备资源匮乏。

历年来，部分地区靠实施土地整治、高标准基本
农田建设等项目来补充耕地面积的方式已实施多年，地势较为平坦，耕地集中的
地方基本都已实施了土地整治项目，加之近年来的退耕还林、建设占用、生态环
境共保共治等，耕地后备资源接近枯竭，耕地占补平衡日益艰难。

最后是国际形势的影响。

我国虽然是农业大国，但是一些农产品仍然需要依
赖于进口，例如大豆就有着较高的进口依赖性。

增加单产和种植面积是提升大豆
产量的主要途径，特别是近几年国际形势不容乐观，对我国的外部粮食供应安全
敲响了警钟，各个地区需要重视粮食安全的维护，因为国际形势的影响，使得我
国的外部粮食供应受到了一定的影响。

3.国土空间规划下的耕地保护建议
3.1落实耕地保护任务
进行以第三次全国国土调查工作结果为基础，结合资源环境承载能力和国土
空间开发适宜性评价研究结果，来对农业生产规模和适宜空间进行明确。

一些地
区本身的自然条件相对来说较为脆弱，所以需要对这些地区更低的土壤、水土、
地理情况进行重点考虑，然后再对工程恢复、土地承包经营权、高标准农田建设
等因素进行综合考量，明确稳定耕地的数量和空间布局，对耕地当中的问题进行
准确的识别，从而给出相应的解决方案，确保粮食安全的同时促进农业经济发展，从生态安全层面上来对耕地保护进行统筹考虑。

除此之外，在国土空间规划确定
的永久基本农田保护任务和耕地保护任务时，应结合各个地区利用现状以及基础
设施建设情况来对指标进行合理化分解进行严格落实，并将具体的耕地保护任务
落实到数、图、地。

3.2严格耕地用途管制
我国绝大部分地区都处于城镇化和工业化发展的进程中，有着非常大的建设
用地需求，所以需要充分发挥国土空间规划的整体管控作用，科学合理配置新增
建设用地规模，优化建设用地布局，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。

严
格落实耕地占补平衡工作，避免出现占多补少的问题，也要防止发生占水田补旱
地类似情况的发生，积极的拓宽耕地的补充渠道。

明确耕地利用的优先顺序，永
久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的
种植面积。

一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。

3.3推行耕地质量建设
要重视对耕地质量建设的推进，做好耕地保护补贴工作，对各类涉农资金进
行整合，吸引更多的资本进入到其中，做好土地综合整治和高标准农田建设工作，并加强土地整治工作的创新，使得粮食安全得到有效的维护。

除了要做好通过土
地综合整治、高标准农田建设来增加耕地面积，另外也要积极的建立补充耕地项
目工程后期管护激励机制，更好的实现项目管理。

3.4强化耕地保障措施
重视组织领导在耕地保护的主体责任，建立健全耕地保护责任机制，明确政府主要负责人为耕地保护的第一责任人，有关部门要按照各自职责，切实履行耕地保护责任。

同时，要充分调动农村集体经济组织、农民和专业合作社的耕地保护积极性，形成耕地保护合力。

另外要依托遥感监测和综合监管平台，进行耕地和永久基本农田进行动态监管。

还要强化执法督察协调联动机制，对耕地保护责任进行严格履行，加强相关内容的信息建设，实现对耕地的在线监督管控。

结束语：近些年来因为受到多方面因素的影响，农产品质量和粮食安全已经达到了新的治理高度，在国土空间规划编制过程中，需要坚守耕地保护红线并建立新的发展理念。

为了能够对耕地保护制度进行严格落实，相关部门要对耕地保护目标进行逐级传导，保证耕地保有量，对耕地后备资源开发进行明确，这同时也是国土空间规划工作中的主要内容。

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