国土空间用途分区的目的意义

1、国土空间用途分区的目的对国土空间实施用途管制，这是国际上实现空间治理的通行做法。

中国政府于2018年在国家层面全面推进的空间规划体制改革，其目的就是要形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。

对所有国土空间分区分类实施用途管制，是国家空间治理体系和治理能力现代化的重要内容。

国土空间用途分区的目的，主要就是为了落实国家战略，全面协调国土空间开发利用保护的矛盾，克服国土空间开发利用的负外部效应，推进国土空间规划落地生效，优化配置国土空间资源，实现国土空间的可持续发展。

国土空间用途分区的目的，具体阐述如下：（一）降低负外部性国土空间开发利用，是具有高度外部性的过程，也就是某一块国土空间开发利用活动对相邻或区域国土空间开发利用质量、开发利用方式选择、国土空间价值产生都会有显著的影响。

比如，采掘工业、冶金工业、大中型机械制造工业、化学工业、造纸工业、制革工业、建材工业等三类工业用地，与居住用地、公共设施用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地等分开，危险品仓储用地与居住用地、公共设施用地、工业用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地等分开，都是国土空间开发利用负外部性的典型例子。

因此，国土空间治理必须详细研究国土空间开发利用的负外部性问题。

不少经济学家试图通过市场的途径来解决国土空间开发利用的负外部性问题，但均未取得预期效果。

庇古（A.C.Pigou）认为对付负外部性最有效的方法是，可以通过课税或补贴予以解决；科斯（R.H.Coase）相信可以通过市场机制解决负外部性问题。

但是在实际操作上，因为信息不对称和不完全，寻找和信息成本、议价与决策成本、检验与执行成本均很高等，事实上都无法解决国土空间开发利用的负外部性问题（吴次芳等，2019）。

国土空间用途分区管制就是国家采取社会控制手段对造成环境和他人损害的国土空间用途类型和相互之间会受到损害国土空间用途类型从空间上严格分离，防止国土空间开发利用负外部效应的发生，从而协调个人和社会的发展目标，解决市场不能防止负外部性发生的失灵问题，保障国家可持续发展目标的实现。

其本质是国土空间开发利用的控制，包括数量配置的控制、用途定位的控制和不同时段资源配置的控制等。

例如，通过国土空间用途分区，把有污染的三类工业用地和居住用地分开在两个区域布置，把危险品仓储用地布置在无人居住的区域，禁止敏感地段海岸带围垦开发对海洋生物的影响等，就是通过国土空间用途分区来降低国土空间开发利用的负外部性。

科学的国土空间用途分区，有利于妥善处理山、水、林、田、湖、草、城、村、人之间的矛盾关系，建立山水林田湖草生命共同体，协调不同国土空间开发利用之间造成的冲突，较好地解决国土空间开发利用可能影响资源利用、危害生态环境、影响产业发展、影响区域发展和产生社会伤害等负外部性问题。

减少和避免国土空间不当的开发利用，避免国土空间利用外部不经济现象的发生，是国土空间用途分区的主要目的。

国土空间用途分区管制最基本的合法性在于，它可以通过国土空间使用分区排除因为私人占有市场造成的土地、海洋等资源的错误分配或国土空间开发利用外部不经济效果，并可以通过制止不适当的国土空间开发利用方式来保护和改善人们的生活环境，保护已有建筑和自然遗产，保护农村景观，从而提高人们居住和生活的环境水准，确保健康、安全等目标的实现。

（二）协调开发保护现代基因学的研究表明，人的欲望有无限膨胀的趋势，这种膨胀会给人体带来本能的愉悦感，于是便不断形成新的“占有欲”。

也就是说，如果不对人性的欲望基因进行限制，任其自由放纵，由于“欲壑难填”，很快就会膨胀成为无限的贪婪。

如此，会带来无限的“愉悦感”。

根据热力学第二定律，这种无限的贪婪或愉悦感必然促进自然系统的熵增加，是有限资源环境灾难的根源。

由此可见，人类欲望基因的无限膨胀，终将会通过国土空间开发耗尽土地资源、森林资源、水资源、矿产能源资源，这是导致人类问题和地球危机的第一根源。

人类出问题了，这在21世纪已是不争的事实。

2004年，国际最权威的《科学》杂志发表了《英国野生动物调查报告》。

该报告称，在过去40年中，英国本土的鸟类减少了54%，本土的野生植物种类减少了28%，而本土蝴蝶的种类更是惊人地减少了71%。

2018年3月生物多样性和生态系统服务政府间科学-政策平台（IPBES）发布《土地退化与恢复评估决策者摘要》报告，认为过去300年来87%的湿地损失，自1900年以来全球54%的湿地损失。

土地退化已经威胁全球至少32亿人的生计，将地球推向第6次大规模物种灭绝，2010年所造成的生物多样性和生态系统服务损失的经济成本超过全球年度总产值的10%。

目前，中国荒漠化土地面积261.16万平方千米，占国土面积的27%；沙化土地172.12万平方千米，占国土面积的近1/5。

局部地区沙化土地仍在扩展，还有31万平方千米的土地具有明显沙化趋势（胡利娟，2017）。

全国酸雨面积已占国土面积的25%，全国约有20%的农业耕地受到重金属污染，年损失粮食1000多万吨（张凤荣等，2006；王兴利等，2019）。

根据《全国土壤污染状态调查公报（2014）》，被污染耕地约占全国耕地总面积的1/10以上，全国有70%的江河水系受到污染，40%基本丧失了使用功能，流经城市的河流95%以上受到严重污染。

因此，人类必须通过国土空间用途分区，设置禁止开发区、限制开发区、有条件开发区和允许开发区，把影响国家安全、粮食安全、生态安全、环境安全、水资源安全等的区域优先保护起来，对具有重要历史文化价值的区域进行重点保护，做到应保尽保、宜建则建，以协调开发和保护这一对永恒的矛盾。

它需要对区域开发和保护全过程中可能出现的主要矛盾及问题进行系统的调查、评价和梳理分析，以确定在特定时期内国土空间开发与保护的阶段性特征和矛盾的主要方面，着力明确国土空间开发与保护的现实基础和将面临的机遇与挑战，提出未来国土空间开发与保护全面协同的目标导向和战略框架。

根据国土空间用途分区指引和约束，开发主体就会明确，应该选择哪些空间开发行为，如工业、商业、住宅、交通还是水利；在哪里安排资源利用行为最有效，什么时间安排何种资源利用行为最合适。

于是，国土空间用途分区就成为起到全面协同国土空间开发与保护矛盾的功能，并不断提高协同国土空间开发与保护的前瞻性、综合性、整体性和系统性。

国土空间用途分区的意义和价值就在于此，“安身立命”之地也在于此。

有效、有序控制国土空间开发利用及国土空间开发速度，规范国土空间开发利用和开发活动的区位和类型，限制国土空间要素使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个国土空间开发利用和经济发展、环境保护等处于协调的动态平衡，是国土空间开发利用分区的重要目的。

（三）落实空间规划国土空间规划是对国土空间自然保护、有序开发、高效利用和高品质建设的整体性谋划和有目的行动，是国家和地方空间发展的指南，是可持续发展的空间蓝图，是在国土空间范围内进行各类开发、保护、利用、整治、修复、建设等活动的基本依据，具有整体性、未来性、战略性和长时空性的特点。

例如，2019年开始编制的全国以及各层级的国土空间规划，其规划期限是2020~2035年，时间跨度达15年；不少国家的空间规划，跨度还超过15年，例如荷兰第五次国家空间规划、韩国第四次国土空间规划的规划时限达20年；法国2009年10月正式推出的国土空间规划，规划时限长达30年；《美国2050年空间展望》，构建了美国40~50年的空间发展蓝图。

在这样一个横跨15年甚至更长的时段里，规划这张蓝图主要是通过持续的实施来推进的。

所谓三分规划七分实施，说的就是实施对于规划的重要性。

那么如何进行规划的实施，其中最重要的基础就是国土空间用途分区。

也就是说，依据国土空间用途分区及其规定来组织国土空间规划的实施，这是最重要的手段，也是最重要的方式。

说到底，任何国土空间规划，都是对国土空间用途的转换、调整和优化，要么物质性置换，要么功能性变更。

例如将农业用地区转换成建设用地区，将一般耕地区调整为永久基本农田保护区，将林地区调整为自然保护地，将商业区转换成复合功能区等。

任何国土空间规划目标，都是通过落到国土空间用途分区上得以推进实施的。

如果缺乏国土空间用途分区，国土空间规划就只能成为一种发展展望，最终很难落到空间实处。

纵观世界不同国家和地区的空间规划，都是通过用途分区来予以落实的。

如英国在土地利用规划中功能用途分类中所使用的NLUS分类系统，就采用了4个层次体系：将全国土地利用分为15个大类、78个组、150个亚组、600多个级（秦明周，1997）；中国台湾地区空间规划把土地使用分为非都市土地和都市土地两大类，其中非都市土地分为9个使用分区、18种使用地。

美国早期的城市规划，就称为城市土地分区规划，将城市分区分为居住用地、商业用途用地、工业用地、公共机构用地、闲置土地区域、混合使用区域等，用途分区是规划的核心内容。

1915年，美国高级法庭，通过法规证实运用政治权力来消除土地利用纠纷的效果。

一年后，美国第一例意义重大的现代法规在纽约市获得通过。

这一法规将整个城市分成若干区域，分别规定了不同的土地利用方式、建筑物高度以及整体覆盖率。

10年后，俄亥俄州的Euclid以法律形成确定了分区规定的地位。

1922年美国商业部通过了统一标准的州内规划实施条件（1926年重新修订），1927年通过了一个相关的标准分区规划实施条例（1928年重新修订），这两个法规被用作州内规划及城市分区立法的范例。

20世纪30年代早期，这一条例被许多州立法机关以不同形式采纳，相应地，许多城市也开始建立规划委员会并采纳分区规划法令（程烨等，2003）。

通过用途分区来实施空间规划，是各个国家和地区的通行做法，也是内生和内在的必然要求。

简言之，空间规划的空间组织和开发利用整治保护行为，最终都必须落到一个具体的对象上。

这个对象，就是国土空间用途分区所确定的区域。

它是国土空间规划的对象和基础，也是落实国土空间规划组织框架和目标任务的基本单位。

国土空间用途分区立足国土空间规划，对区域的长远发展有一个总的清晰的蓝图，明确区域发展的目标，并将土地利用、交通运输、住房建设、环境质量、经济发展、社区设计和文物保护等通盘加以考虑，使得每一要素都成为分区的一个有机组成部分，优化国土空间格局，使得各要素得到最佳配置，是国土空间用途分区的题中之义。

（四）合理配置资源在市场竞争结构条件下，国土空间这种具有社会性的资源配置模式，将会决定具有特殊复合性的国土空间效益、开发成本以及相关的一系列社会和生态问题。

国土空间规划的重要目的就是要研究国土空间本身（物质形式或能量形式）、竞分者（开发者、利用者、分配者）以及竞分规范的合理结构，使国土空间开发利用朝着更为持续、协调和优化的方向发展。