社区发展的空间当代上海城市社区改革

社区发展的空间：当代上海城市社区改革

复旦大学国际关系与公共事务学院彭勃

导论

从20世纪70年代末开始以来，中国城市社会管理中所经历的最大变化之一，就是单位体制的日益削弱。单位之所以是一个具有中国特色的组织类型，原因在于它不仅要负责生产的功能，而且还替代国家履行了社会管理和社会服务的职责。所谓“去单位化”或单位体制的衰落，并不是作为生产组织的单位逐渐从城市社会中消失，而是单位中的社会功能不断剥离出来。在中国的体制下，这些从单位中剥离出来的社会管理和社会服务功能，很自然地全部流入城市社会的基层细胞--社区之中。

这种社会功能的转移，是80年代以来中国城市经济改革的重要社会与政治后果，它使得中国城市社区管理体制，以及国家与城市社会的关系模式遇到很大的冲击和挑战。对于社区而言，计划经济时代和单位体制下的城市社区管理体制属于补充型的设计，主要负责从单位体制中溢出的功能需求。如果要充当社会管理的主角，其机构设置、工作机制、人员配备等都不能满足需要。对于国家而言，城市政府的管理职能核心也面临转型，除了经济发展等功能以外，城市社会的管理和向广大社会提供公共服务，日益成为城市政府的主要工作任务。

配合计划体制的传统政府管理模式和社区体制，在改革所带来的深远后果面前，承受着巨大的压力。不断改革和创新社区管理体制，成为当代中国城市社会管理中的重要课题。在政府主导和倡议下，各种创新和改革项目层出不穷，令人眼花缭乱。在城市社区的改革摸索中，不同的地方逐渐形成各自的特色和品牌。因此，就有北京模式、沈阳模式、江汉模式和上海模式等等的说法。

上海是中国城市发展的典型代表，是中国经济改革和对外开放的前沿，也是面对国际社会的“窗口”城市。因此，在城市社会管理的改革中，上海的目标不仅是解决本城市所面临的实际问题，而且还是全国城市社会管理体制改革的一块“试验田”。在1990年代以来，上海的社区管理改革成为历届领导人的兴趣焦点之一。现在，调研和创新不仅成为上层领导和政府研究部门的思考内容，而且，从市到区和街道，从党的机构到各种行政部门，都承担了不同的课题调研和创新试验工作，用“创新政府”来形容似不为过。过去大约10多年中，上海的社区改革从“两级政府、三级管理、四级网络”，到现在的“社区建设实体化、社区

管理网格化和社区党建全覆盖”，逐渐形成了上海社区体制的特色。在各种社区改革模式中，上海模式的特点是强调政府的主导和规划，强行政干预与相对较弱的社区自主发展相配合。2002年上海躲过“SARS”一劫，也常常被归功于基层组织发挥的强大作用，进一步强化了上海社区建设的行政主导逻辑。正是由于强政府的特征，上海模式受到一些人，尤其是一些自由派知识分子的质疑。这种政府主导的模式是否符合现代社区发展的趋势，是否具有推广到其他城市的可行性，都成为学者和实践界思考的问题。

现在关于上海模式的各种探讨，主要关注的焦点是国家如何扮演了积极的主导型角色，社区处在强政府的何种阴影之下。在上海模式下，社区发展模式必须符合国家的期待，社区发展的题中应有之意似乎难以得到伸张，社区改革的行政化模式成为主要的图景。但是，本文认为有必要提出和强调问题的另外一面。无论政府的力量有多强，资源多么雄厚，都必须针对和解决城市社会管理中面临的实际问题，“强政府”实际上是不可能不顾现实强行塑造社会。只要“强政府”希望解决管理的实际问题，就必须面对市场改革以来的新社会结构。因此，政府要根据社会现实来调整行政主导的策略和方法，学习和尝试新的调控理念和调控机制

本文将以作者近年来的实证研究为基础，以社区党组织建设、社区民主评议和社区网格化改革的实践为例，分析和提出上海模式中政府管理社区和发展社区的活动中，所体现出来的工作策略、工作机制和制度等方面的调整。本文将试图提出，即使在“强国家、弱社会”的上海模式中，国家在引导社区发展和强化对社区行政主导的同时，也不得不顺应城市社会的巨大变迁，在管理和创新实践中进行各种微调。也就是说，国家在控制社区发展的同时，反过来也受到社会的制约；国家在塑造社区发展的同时，也在一定程度上被现代社会和社区所型塑。分析国家控制的细节，以及体制改革的局部调整，有利于理解中国威权政体的转型，判断中国政治的发展方向。

社区党建

近年来，“社区党建”日益成为城市社区议题中最重要的内容之一。党组织建设在中国共产党的历史上不是新鲜事物，从战争年代一直到改革开放，党建始终是中国共产党保持党内组织整合性和思想纯洁性的重要策略。社区党建的建设对象是城市街道和居民区两级党组织运转以及党员管理机制，主要策略是应当实现党组织建设的社会化。社区党建作为一种新生事物，具有一些新的思路和做法。

一些学者和官员也比较乐于强调社区党建与传统的党建之间的区别。1如果说传统党建是为了解决政党内部的组织危机，那么，现在的社区党建的主要目的是应对执政党所面临的社会危机。改革开放以来单位体制的逐渐弱化，使执政党与基层社会的联系开始松动，各种问题不断出现，开始威胁政党合法性和政治安全。这些问题具体表现在以下三个方面。首先，政党的基层组织组织开始涣散，活动能力下降；其次，党员对党组织的认同感下降，党员的政治先进性和社会威望开始降低；第三，由于市场经济改革及其社会后果的呈现，产生一批非公经济组织和新社会组织，无法相应建立党组织对其进行有效控制，从而形成组织设置上的所谓“空白点”。

总之，从整个国家与执政党的层面观察，改革以来的市场经济及其社会后果不仅给政府治理提出了新的任务，而且也使执政党面临各种新的困难。执政党所遭遇的困难，又比较集中地体现在社会根基之上。政党在城市基层社会面临的难题，基本上是根源于此，而社区党建的目的就是在通过各种手段，试图解决或缓解这些问题。

（1）组织扩张

“支部建在连上”一直是中国共产党的重要组织原则，它在战争年代确保了政党对武装力量的有效控制。建国以后，这种做法得以延续和发展，执政党在几乎所有的社会单位中都相应建立了基层组织。通过基层组织的全面设置，政党保证了对各种社会领域的控制和领导。这种建党原则同单位体制紧密相连，随着市场化改革的深入，不断出现的“两新组织”处于单位体制之外，因而成为党组织建设的空白点。在这种情况下，党的基层组织扩张成为主要的工作策略，其目的是填补空白点，实现党组织设置在整个社会领域中的“全覆盖”。

在此目标下，上海的社区党建出现了各种新的组织形式，包括“楼宇支部”（商务楼）、“街区支部”、“园区支部”、“商贸市场支部”、“工地支部”（城市拆迁重建工地，工作性质复杂，矛盾容易激化）等。根据上海市组织部的统计，目前上海建立的“楼宇支部”共有203个，“园区支部”100个，党员服务点共196个。2另外，在一些不具备建立党支部条件的，由上级党组织选派党建指导员和联络员。这些做法被认为提高了党的“社会覆盖面”，并受到中央领导和组织部门的肯定。

1林尚立主编《社区党建与社会工作》，上海社会科学联合会出版社2001年版。

2关于加强社区建设与社区党建工作调研情况的汇报（讨论稿），上海市委联合调查组，2004年7月