社区发展的空间当代上海城市社区改革

社区发展的空间：当代上海城市社区改革复旦大学国际关系与公共事务学院彭勃导论从20世纪70年代末开始以来，中国城市社会管理中所经历的最大变化之一，就是单位体制的日益削弱。

单位之所以是一个具有中国特色的组织类型，原因在于它不仅要负责生产的功能，而且还替代国家履行了社会管理和社会服务的职责。

所谓“去单位化”或单位体制的衰落，并不是作为生产组织的单位逐渐从城市社会中消失，而是单位中的社会功能不断剥离出来。

在中国的体制下，这些从单位中剥离出来的社会管理和社会服务功能，很自然地全部流入城市社会的基层细胞--社区之中。

这种社会功能的转移，是80年代以来中国城市经济改革的重要社会与政治后果，它使得中国城市社区管理体制，以及国家与城市社会的关系模式遇到很大的冲击和挑战。

对于社区而言，计划经济时代和单位体制下的城市社区管理体制属于补充型的设计，主要负责从单位体制中溢出的功能需求。

如果要充当社会管理的主角，其机构设置、工作机制、人员配备等都不能满足需要。

对于国家而言，城市政府的管理职能核心也面临转型，除了经济发展等功能以外，城市社会的管理和向广大社会提供公共服务，日益成为城市政府的主要工作任务。

配合计划体制的传统政府管理模式和社区体制，在改革所带来的深远后果面前，承受着巨大的压力。

不断改革和创新社区管理体制，成为当代中国城市社会管理中的重要课题。

在政府主导和倡议下，各种创新和改革项目层出不穷，令人眼花缭乱。

在城市社区的改革摸索中，不同的地方逐渐形成各自的特色和品牌。

因此，就有北京模式、沈阳模式、江汉模式和上海模式等等的说法。

上海是中国城市发展的典型代表，是中国经济改革和对外开放的前沿，也是面对国际社会的“窗口”城市。

因此，在城市社会管理的改革中，上海的目标不仅是解决本城市所面临的实际问题，而且还是全国城市社会管理体制改革的一块“试验田”。

在1990年代以来，上海的社区管理改革成为历届领导人的兴趣焦点之一。

现在，调研和创新不仅成为上层领导和政府研究部门的思考内容，而且，从市到区和街道，从党的机构到各种行政部门，都承担了不同的课题调研和创新试验工作，用“创新政府”来形容似不为过。

过去大约10多年中，上海的社区改革从“两级政府、三级管理、四级网络”，到现在的“社区建设实体化、社区管理网格化和社区党建全覆盖”，逐渐形成了上海社区体制的特色。

在各种社区改革模式中，上海模式的特点是强调政府的主导和规划，强行政干预与相对较弱的社区自主发展相配合。

2002年上海躲过“SARS”一劫，也常常被归功于基层组织发挥的强大作用，进一步强化了上海社区建设的行政主导逻辑。

正是由于强政府的特征，上海模式受到一些人，尤其是一些自由派知识分子的质疑。

这种政府主导的模式是否符合现代社区发展的趋势，是否具有推广到其他城市的可行性，都成为学者和实践界思考的问题。

现在关于上海模式的各种探讨，主要关注的焦点是国家如何扮演了积极的主导型角色，社区处在强政府的何种阴影之下。

在上海模式下，社区发展模式必须符合国家的期待，社区发展的题中应有之意似乎难以得到伸张，社区改革的行政化模式成为主要的图景。

但是，本文认为有必要提出和强调问题的另外一面。

无论政府的力量有多强，资源多么雄厚，都必须针对和解决城市社会管理中面临的实际问题，“强政府”实际上是不可能不顾现实强行塑造社会。

只要“强政府”希望解决管理的实际问题，就必须面对市场改革以来的新社会结构。

因此，政府要根据社会现实来调整行政主导的策略和方法，学习和尝试新的调控理念和调控机制本文将以作者近年来的实证研究为基础，以社区党组织建设、社区民主评议和社区网格化改革的实践为例，分析和提出上海模式中政府管理社区和发展社区的活动中，所体现出来的工作策略、工作机制和制度等方面的调整。

本文将试图提出，即使在“强国家、弱社会”的上海模式中，国家在引导社区发展和强化对社区行政主导的同时，也不得不顺应城市社会的巨大变迁，在管理和创新实践中进行各种微调。

也就是说，国家在控制社区发展的同时，反过来也受到社会的制约；国家在塑造社区发展的同时，也在一定程度上被现代社会和社区所型塑。

分析国家控制的细节，以及体制改革的局部调整，有利于理解中国威权政体的转型，判断中国政治的发展方向。

社区党建近年来，“社区党建”日益成为城市社区议题中最重要的内容之一。

党组织建设在中国共产党的历史上不是新鲜事物，从战争年代一直到改革开放，党建始终是中国共产党保持党内组织整合性和思想纯洁性的重要策略。

社区党建的建设对象是城市街道和居民区两级党组织运转以及党员管理机制，主要策略是应当实现党组织建设的社会化。

社区党建作为一种新生事物，具有一些新的思路和做法。

一些学者和官员也比较乐于强调社区党建与传统的党建之间的区别。

1如果说传统党建是为了解决政党内部的组织危机，那么，现在的社区党建的主要目的是应对执政党所面临的社会危机。

改革开放以来单位体制的逐渐弱化，使执政党与基层社会的联系开始松动，各种问题不断出现，开始威胁政党合法性和政治安全。

这些问题具体表现在以下三个方面。

首先，政党的基层组织组织开始涣散，活动能力下降；其次，党员对党组织的认同感下降，党员的政治先进性和社会威望开始降低；第三，由于市场经济改革及其社会后果的呈现，产生一批非公经济组织和新社会组织，无法相应建立党组织对其进行有效控制，从而形成组织设置上的所谓“空白点”。

总之，从整个国家与执政党的层面观察，改革以来的市场经济及其社会后果不仅给政府治理提出了新的任务，而且也使执政党面临各种新的困难。

执政党所遭遇的困难，又比较集中地体现在社会根基之上。

政党在城市基层社会面临的难题，基本上是根源于此，而社区党建的目的就是在通过各种手段，试图解决或缓解这些问题。

（1）组织扩张“支部建在连上”一直是中国共产党的重要组织原则，它在战争年代确保了政党对武装力量的有效控制。

建国以后，这种做法得以延续和发展，执政党在几乎所有的社会单位中都相应建立了基层组织。

通过基层组织的全面设置，政党保证了对各种社会领域的控制和领导。

这种建党原则同单位体制紧密相连，随着市场化改革的深入，不断出现的“两新组织”处于单位体制之外，因而成为党组织建设的空白点。

在这种情况下，党的基层组织扩张成为主要的工作策略，其目的是填补空白点，实现党组织设置在整个社会领域中的“全覆盖”。

在此目标下，上海的社区党建出现了各种新的组织形式，包括“楼宇支部”（商务楼）、“街区支部”、“园区支部”、“商贸市场支部”、“工地支部”（城市拆迁重建工地，工作性质复杂，矛盾容易激化）等。

根据上海市组织部的统计，目前上海建立的“楼宇支部”共有203个，“园区支部”100个，党员服务点共196个。

2另外，在一些不具备建立党支部条件的，由上级党组织选派党建指导员和联络员。

这些做法被认为提高了党的“社会覆盖面”，并受到中央领导和组织部门的肯定。

1林尚立主编《社区党建与社会工作》，上海社会科学联合会出版社2001年版。

2关于加强社区建设与社区党建工作调研情况的汇报（讨论稿），上海市委联合调查组，2004年7月（2）“服务”第一传统的党建的工作方法是政治思想教育和组织纪律的教育。

在社区党建中，强调党组织对党员提供服务，党员向社区群众服务，则成为主要的工作策略。

通过服务来实现社区党建，其基本逻辑是在服务中可以提高党员队伍的政治先进性，增强党组织工作能力。

同时，加强服务也有望提高执政党在社区的影响力和凝聚力。

以上海市杨浦区的做法为例，该区已经建立了9个党员服务中心，近期将在辖区内所有街道、镇全部建成党员服务中心。

党员服务的组织框架是以党员服务中心为龙头，依托楼宇、园区、商业街等社会单元，与行业、中介服务有机结合，建立党员服务分中心和服务站点。

社区党组织与单位党组织的差别在于，社区党组织不掌握行政资源，没有所谓的行政依托，无法对党员和普通群众实施控制。

因此，服务就成为改善党组织公共形象、构建党组织与党员和普通群众有效联系的重要手段。

在服务中党组织开始变换角色，党组织不仅仅是领导社区事务、贯彻上级意图的机构，还可以逐步建构起“亲善”的“自己人”的形象。

同时，在服务过程中，党组织和社区普通党员与群众的关系演变成为服务的提供者与接受方的关系，通过服务构建起党组织同社会的制度性联系；通过服务的依赖关系，进而确立基层党组织的新型领导地位。

（3）体系重构在组织体系方面，最重要的变革体现在新出现的社区党工委。

目前上海市在卢湾、静安区等六个街道进行试点工作，在原来的街道党工委基础上，尝试成立社区党工委。

这项改革还在初始阶段，由于涉及到政党和行政体系的内部关系，情况复杂，前途未明。

从街道党工委到社区党工委的改革设计，不仅仅是将街道的名称改为社区，还牵涉到一些实质性的变革。

社区党工委的组成包括：原来街道党工委的各职能部门、辖区内行政管理机构、社区单位和居民区等各方面的党组织负责人。

其中最大的区别就是将辖区内单位的党组织负责人吸纳到社区党工委。

目前，在中共上海市杨浦区委主持下，该区殷行街道进行社区党工委的试点。

党工委委员除了街道党工委机关、居民区的代表之外，有3位来自于辖区内大型国有单位，这些单位根据各自的行政级别，分别派出处级或副处级的党务干部出任社区党工委委员。

建立社区党工委的目的在于使重新组合社区内各种党组织资源，尤其是将单位党组织统一纳入到社区党建的工作中。

社区党工委是区委在社区内的派出机关，对社区工作实行全面领导。

建立社区党工委最重要的难题，是社区内单位同区、街道之间不属于直接的行政隶属关系，无法保证社区内单位党组织有足够的兴趣和精力投入到社区党建之中。

民主评议目前进行的民主评议制度主要包括三个方面，一是针对各种行政管理和服务的条线部门的行风评议活动；二是针对街道办事处和居委会工作的评议工作，三是针对街道党工委和区委的民主评议工作。

本文选取对上海市杨浦区殷行街道党工委的民主评议工作作为案例，分析这一实践对社区建设如何产生影响。

在“强领导，弱参与”的政治设计下，中国基层社会管理所面临的一个重大难题是，无法将居民的观念和利益要求稳定有效地纳入公共政策和政府管理过程中。

长期的低参与和被动式管理的格局，造成民众与行政管理机构和基层政党组织之间的隔阂，而且动摇执政党和国家在基层社会中的合法性地位和公共形象。

同时，这种格局也造成政府决策过程中的失误，而且由于对基层各种信息无法全面彻底了解，对管理效率也会产生消极的影响。

民主评议街道党工委的工作，可以放到这个大背景中考察。

从官方的正式文本中也可以看到其中的原因：“民主评议街道党工委工作是加强和改进党内民主和基层民主政治的一项重要内容------进一步疏通党内民主渠道，积极探索扩大党内民主的工作机制，充分调动社区广大党组织和党员的积极性、主动性和创新造型，集中社区党员智慧、凝聚社区党员意志------”3。