韦伯理性官僚制：意味、审理与反思

韦伯理性官僚制：意味、审理与反思

随着工业社会向后工业社会转型,理性官僚制的先天性缺陷及与时代发展不相适应的地方逐渐显现并为人们所意识到而成为政府改革批判的靶心。但理性官僚制仍是现代性的重要标志,仍是现代最为普遍和成功的组织和管理方式,新公共管理对它的批判并非站在革命的立场而只是采取革新的态度沿着科学化、技术化的方向对它的完善和校正。

标签：理性官僚制;新公共管理

一、韦伯理性官僚制的意味

作为传统公共行政范式支柱之一的理性官僚制理论得以系统化与韦伯的贡献无法分割,他认为官僚制是现代社会实施合法合理统治的行政组织,是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构的“理想类型”, “是法理型支配的最純粹方式”。一套由组织成员全体协商或强制建立并明确公布的内部逻辑一致的法律规则是法理型支配的基础,以对一套非人格化的无私秩序的服从代替了以往对某一个人的服从: 1.科层化。实行职务等级制原则, 按等级赋予相应的权力;2.公私分开。明晰的公私界限,公事公办,私事私办;3.专业化。按知识与能力选拔和任命官员,注重分工和专业培训。4.职业化。契约任命,固定薪金报酬。5.行动及效果的可预见和可计算性, “对于官僚制来说,‘可预见的规则’具有真正决

定性的意义。”〔1〕因此,理性官僚制是一种纯粹的技术性体系,体现了科学精

神、法治精神和理性精神,“精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠……形式上可以应用于一切任务,纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度。……在所有的领域里,‘现代的’团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断

增强相一致的。”〔2〕在韦伯看来“官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法,”〔3〕“它意味着理性和效率,是极权主义统治滥用权力的替代物,”〔4〕其取代传统官僚制而作为近现代社会的主导组织形式和管理方式堪称是社会管理领域一场“哥白尼式的革命。”

理性官僚制迎合了工业化大生产和行政管理复杂化的现实需要,去人格化崇尚制度的精神得到了科学理性时代的文化认同,“在现代政治制度中,……官僚制机构的作用不可或缺,人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分

工和专业的情况下进行大规模的社会工作,”〔5〕理性官僚制曾以其独特的魅

力成为推进政府治理技术革新、提高政府治理效率、促进经济发展和社会进步的一个有力杠杆,是迄今为止最有效、最流行的组织形式和管理方式。但是应该指出,理性官僚制作为组织形式虽然不可避免,但它却扼杀企业家精神,存在导致

管理上的低效和僵化的可能性。

二、新公共管理对韦伯官僚制的审理

时代的发展不断向理性官僚制提出挑战,特别是上世纪70年代以来,以信息技术革命为基础,西方国家的社会、经济和政治生活发生了翻天覆地的变化,开始了由工业社会向后工业社会的转型,社会、经济和政治运行模式的变化引起公共行政的“内环境”和“外环境”发生了急剧复杂的突变,理性官僚制的一些先天性缺陷及与时代发展不相适应的方面逐渐暴露出来,理性官僚制开始受到人们的怀疑和批评,认为它是对工业时代的政治、经济和社会运行体制所作出的概括和总结,社会的转型使它逐渐失效或过时,出现了机构臃肿、效率低下的窘况。

以理性官僚制作为组织和管理方式的政府处于内忧外患的境地,因此西方国家都掀起了一场声势浩大、历久弥坚的政府治道变革,虽然由于各国的国情、主要任务等的不同致使政府改革的力度、范围、方式和路径选择上有所差别,但它们都不约而同的对理性官僚制提出了批评,认为官僚制是当代政府弊端的根源,导致了国家权力和职能的几乎无限制扩张,形成了政府的“组织专横”,“造成了我们现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失,”“科层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向,导致大政府、大公共开支和高行政成本,” “在当今无序和不确定的世界中,它是如此的僵化和墨守陈规,以至于不能应付现代政府所面临的挑战。”本尼斯认为官僚制在“内适应”和“外适应”上均出现了致命的症状,官僚制倡扬的理性化和制度化漠视组织成员的人性、自由和创新;照章办事循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求;官僚制对来自国内外各个相度的影响、压力和挑战的第一反应往往是天然的抗拒;官僚制的组织构建与新时代的建立在主体交往、文化多元和公共哲学基础上的交往实践观格格不入。因此本尼斯甚至宣判了官僚制的死刑,“从六十年代算起的二十到五十年里,人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”

作为对传统公共行政范式批判和反思基础上逐渐形成的理念,新公共管理以现代经济学和企业管理理论与方法作为自己的理论基础,以新自由主义为思想指导,强调市场价值的回归, 重视企业家精神的作用,在不断的发展过程过程中形成了有内在共通性的新范式。一,政府外部关系变革,打破政府垄断,建立政府、市场和社会合作的三维立体框架,形成多中心治理格局。实现政府公共政策化和公共管理社会化,政府“掌舵”而不“划浆”。二,政府内部改革。企业家的、分权的、结果导向的、顾客取向的政府,压缩官僚层级,精简组织和人员;企业管理理论、方法、技术地引进;建立内部市场,利用制度化的激励机制鼓励政府各部门相互竞争等。

作为西方特定的社会、政治和经济条件上的产物,新公共管理有其新颖、合理之处,反映了当代西方公共管理实践的发展趋势,体现了公共部门管理研究的新成就,而且其还在一定程度上反映了公共行政发展的趋势和规律。但新公共管理运动是否意味着对官僚制的彻底摒弃,是否提出了一种同时具有普适性和低成本特征的理性官僚制的替代模式呢?

三、韦伯官僚制的反击

西方国家如火似荼进行的政府改革运动给人一种官僚体制已经、正在或将要被送进历史博物馆的印象,但“事实远非如此,官僚制范式在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实,而且具有顽强的生命力。”正如彼得·杜拉克所言,“我们需要一个能够治理和实行治理的政府,”而这样一个政府如果不是按官僚制模式组织起来并进行管理是不可想象的。

从总体上看,批评者的焦点集中在对官僚制的无效率或低效率的指责,“西方对科层制的反思是在新的条件—主要是新自由主义意识形态逐步占据西方政治价值主导地位—进行的,这意味着这种反思本身并不涉及科层制的历史合理性和内在局限,而主要集中在于科层制在满足现代社会的效率要求方面的失灵,”这些指责基本都是从经验事实入手、以经验观察的结果为依据的。但韦伯与同时代人的一个显著不同是他很少谈论效率,在谈及官僚制时他更多提及的是形式合理性,正如施鲁赫特所言,在分析理性官僚制时,韦伯是在一个广阔的历史背景下论证了官僚制的(形式)理性特征,在一个较狭隘的历史比较中它具有了完全的

效率。〔6〕“形式理性”才是韦伯理性官僚制的中心内涵,效率只是形式理性的

结果, 在合理的官僚制之下是高效率的组织运转而不是相反。而且韦伯提出的理性官僚制是一种理想的类型,现实绝不会以这种理想建构的纯粹类型出现,而是表现为官僚制不足或官僚制过度发展。因此首先批判者没有把握住官僚制的核心内涵,以“效率”置换了“理性”,从官僚制的操作层面上斤斤计较而没有理解韦伯所关心的宏观问题;其次是忽略了韦伯的官僚制组织是一种理想建构的纯粹类型的特征,用经验得来的低效率或无效率现象作为官僚制的弊病加以抨击,难以切中要害,有失公允。

再做仔细审视,我们不难发现新公共管理运动对理性官僚制的批判多有些似是而非、言过其实。1.“官僚制精神”,也即科学精神、法治精神和理性精神,在今天不但没有过时而且为现代社会组织所大力提倡和鼓励。2.官僚制与作为其过度或不足发展的表现物的官僚主义是根本不同的,但新公共管理运动在批判官僚主义的时候往往未加区分地将官僚主义和官僚制等同起来一起摒弃掉了。3.当许多学者提出用企业家政府来替代官僚制政府的时候, 忽视了官僚制被政府和企业特别是大型企业所广泛采用,官僚制并不等同于政府,因此我们在批判政府的时候应该认真厘定好对象,更何况“企业化政府很可能将市场本身所具有的矛盾和紧张关系带到政府中来,从而在新的土壤中滋生出新的问题。” 4.从组织结构角度来看,由于新技术手段的支持新公共管理运动要求扩大管理幅度、压缩组织层级,但层级作为官僚制最重要的表象特征,本身是一个在数量上有很大弹性和伸缩性的性质概念,缩减层级的努力并不构成对层级的根本否定;工作小组、特别委员会等只是层级制的傍生物,在一定范围一定事项上的成功并不构成取代官僚制的充分理由。5.从管理方式上看,新公共管理提出了分权、“缓和规制”、绩效评估等新观念,分权的结果是基层获得了与其职责相称的权力,行动能力的提高可以增强官僚制基础的稳定性,因此从另一种途径强化了官僚制;确立规则的权威地位是组织由传统向现代转型的一个重要标志,组织是一种“强制性协调”