论中国城乡二元体制的变迁

城乡二元结构问题是发展中国家普遍存在并致力破解的一个难题。与其他发展中国家有所不同，我国城乡二元结构的形成不仅存在一般性的经济诱因，而且有其独特的制度性根源，那就是城乡二元体制的深刻影响。关于城乡二元体制的内涵，国内学术界的认识不尽相同，本文认为，所谓城乡二元体制就是指新中国成立以来长期实施的城乡分割、城市偏向的一系列政策措施和制度安排。城乡二元体制阻隔了生产要素在城乡间的自由流动，割裂了城乡间正常的市场联系，造成了城乡居民在享有权利和发展机会方面的严重不平等。并由此导致农业和非农产业发展失调，农村和城市发展失衡，城乡差距不断扩大，社会矛盾日益加剧。本文将对我国城乡二元体制的演进逻辑进行梳理，并在此基础上提出未来改革和创新相关制度安排的基本思路，以期对彻底破除我国城乡二元体制有所裨益。

一、现代化梦想与城乡二元体制的形成、固化

中国近现代史是一部写满屈辱与血泪的历史，泱泱中华沦为“东亚病夫”。“民族独立、人民解放”与“国家富强、人民幸福”成为中国近现代史的两大历史任务。1949年，中华人民共和国的成立使得中国人民终于可以当家做主，站了起来。“民族独立、人民解放”这一历史任务的实现使得“实现现代化”，从而使得国家真正强盛、人民真正幸福这一历

史任务摆在了共产党人的面前。可是要实现现代化，约束众多。一方面是新中国自身基础的薄弱。从经济总量看，1949年我国工农业总产值只有466亿元，人均也只有可怜的66.1元。从产业结构和就业结构看，工业只占10%，90%的人口在农村生活、就业；另一方面是国际政治经济环境的极大制约。以美国为代表的西方国家对我国实行了全方位的封锁，使得新中国根本没有可能从西方国家取得经济援助或投资。这意味着我国启动工业化和推进现代化所需要的原始积累只能靠农业、农村来完成，剥夺农业剩余、牺牲农民利益成为当时一种无奈的选择。我国工业化资本积累对农业剩余的剥夺，主要采取了三种方式：课征农业税、实施“工农业产品剪刀差”和汲取农民储蓄。其中“工农业产品剪刀差”是主要方式。据专家估计，1952—1978年，通过“工农业产品剪刀差”注入工业的资金达3917亿元，相当于同期国有企业固定资产原值的73.2%。为了顺利实现“工农业产品剪刀差”对农业剩余的抽取，在工业化初期，我国在农产品的生产、流通和消费领域进行了一系列的变革，建立起了相应的制度安排。

（一）对主要农产品实行统购统销制度

从1953年11月起，国家先后对粮食、油料、棉花实行统购统销政策。之后，又将烤烟、黄麻、甘蔗、茶叶等十多种农产品，以及供应出口的苹果、柑橘和38种中药材列入统一收购的范围。到1961年，国家正式将农产品分为一、二、

论中国城乡二元体制的变迁

梁謇

（中共黑龙江省委党校经济学教研部，黑龙江哈尔滨150080）

摘要：城乡二元体制是导致我国城乡二元结构的制度根源。只有破除城乡二元体制，才能有力地促进我国城乡一体化发展，加速城乡结构由“二元”向“一元”的转型，最终实现经济社会的和谐健康发展。从目前我国的现实条件出发，破除城乡二元体制，应积极推进以下制度创新，推进城乡资源均衡化，推进城乡公共服务均等化，推进城乡就业制度一体化，深化户籍制度改革。

关键词：农村改革；城乡一体化发展；二元户籍制度；一元户籍制度；公共服务均等化

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1005-460X（2011）05-0088-04

收稿日期：2011-04-15

基金项目：国家社会科学基金项目《工业化过程中农业补贴政策演变趋势的国际比较研究》（08BJY134）。

作者简介：梁謇（1969—），女，黑龙江哈尔滨人，教授，经济学博士，哈尔滨工业大学管理学院在站博士后，从事农业经济、宏观经济研究。

三类，对一、二类农产品实行严格的计划管理，农民必须按照国家规定的价格以及所下达的品种数量出售给国家指定的商业单位，不允许私人经营。至20世纪70年代末由国家统购派购的农产品已增至230多种。对农产品实行统购统销实质上是国家对农产品进行垄断经营，在此制度下，农民必须按照国家规定的收购品种、收购数量及收购价格，将农产品按期出售给国家，这样就在保证国家掌握必需数量的农产品的同时，将一部分农业剩余转移到了工业部门，成为工业化的资本积累。

（二）在农村实行集体化制度

实行农产品统购统销制度不仅剥夺了农民对自己所生产产品的处置权，而且还挤压了农民自身的消费，从而在一定程度上引起了农民的不满和抵触情绪，收购难度加大。同时政府也意识到，实行农产品统购统销制度，要面对的是一亿多分散的农户，对他们每年每个季节逐一核实生产品种、产量，确定统购派购任务，并挨家挨户地上门收购，所要支付的交易成本太高。面对上述困难，国家必须寻求一种既能促进农业增产，又能降低统购统销制度运行成本的组织形式。此外，从体制上看，以公有制为基础的计划经济体制与土地私有制是根本不相容的，客观上也要求对小农经济进行社会主义改造。于是，从20世纪50—70年代，国家先后在农村开展了合作化运动和人民公社运动。通过人民公社体制，把农民纳入集体管理，实行统一经营、统一劳动、统一分配，从组织上保证了农产品统购统销制度的有效运行。

（三）在城乡实行严格的户籍制度

人民公社制度的建立，虽然为农产品统购统销制度的实施扫除了障碍，但在当时储蓄不足、资金短缺的条件下，面对大量的农村剩余劳动力，如果任由城乡劳动力自由流动，必然会出现大量乡村低收入人口涌向城市和工业部门，进而加剧工业化资金短缺状况，使城市不堪重负。因此，设置一个门槛，限制农村人口向城市以及工业部门流动，就成为又一制度选择。1958年国务院颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，此后，又以户籍制度为基础，先后制定了一系列与其相配套的制度安排。例如，粮食、副食品和燃料等生活资料供给制度、住房分配制度、医疗制度、教育制度、就业制度、劳动保护制度、养老保障制度等等。这些制度安排在城乡间构筑起一道难以逾越的鸿沟。

农产品统购统销制度、人民公社制度和城乡分割的户籍制度的确立，既标志着以高度集中管理为特征的计划经济体制在我国农村的全面建立，也标志着我国城乡二元体制的正式形成。毋庸置疑，城乡二元体制的确立是我国在一穷二白的基础上启动和推进工业化的客观需要，这一体制为我国在较短的时间里建立起比较齐全的工业体系提供了制度保障，其历史作用是不言而喻的。但同时也应该看到，在我国工业体系逐步建立之后，城乡二元体制的弊端日益显露，不仅造成了城乡间的发展失衡，而且也滞缓了工业化和城镇化进

程，束缚了生产力发展。

二、改革开放与城乡二元体制的松动

改革开放前，忽视甚至排斥劳动者个人利益的计划经济管理体制在农村的运行，极大地挫伤了广大农民的生产积极性，致使我国农业生产长期徘徊，不仅城镇居民的农副产品供给紧张，而且相当多的农民生活困苦，连吃饭都成为非常严峻的问题。在此背景下，1978年安徽凤阳小岗村18户农民，为了摆脱贫困，冒着“坐牢”的风险，自发立下契约，将集体耕地包干到户。自此，拉开了我国农村改革的序幕。1982年，党的十二大对以包产到户为主要形式的农业生产责任制改革给予肯定，1983年1月党中央颁发了《当前农村经济政策若干问题》的文件，高度评价了联产承包责任制。在党中央的领导和支持下，在强烈的示范效应影响下，联产承包责任制在全国推展开来。

随着联产承包责任制的兴起和迅速发展，为传统计划经济体制配套的人民公社制度的弊端日益凸显出来。一方面，公社下级组织的手脚仍然被行政隶属关系所束缚，缺乏适应市场变化的主动性和灵活性，不能作为市场主体发挥作用；另一方面，政社不分也削弱了基层政权的行政能力，不利于及时调解和处理各种问题，以及为农村经济社会发展和农民的家庭经营提供有效服务。因此有必要对人民公社体制进行彻底改革。1983年中央1号文件提出“政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设”，同年10月国务院正式发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》。到1984年底，全国有99%以上人民公社完成了政社分社工作，原来人民公社三级组织的行政隶属关系和原有的“三级所有，队为基础”的生产资料占有关系不复存在了，原来的公社、大队、生产队也各自建立了独立的集体经济组织，存在了26年的农村人民公社体制彻底瓦解了。人民公社体制的废除，使农户真正成为农村经济中的经营主体，标志着农村微观经济基础发生了本质变化，为生产要素的流动与重新组合提供了条件。

由于家庭承包经营制度把中国农民巨大的创造性释放出来，我国农业生产能力大幅提升，到20世纪80年代中期，农产品供求关系已基本摆脱了计划经济时期的紧张局面。在这样的背景下，1985年1月国务院发布了《进一步活跃农村经济的十项政策》，其核心内容是改革计划经济时期农产品统购派购体制，除对粮食、棉花、油料、糖料和生猪等大宗农产品实行合同订购和市场收购外，其他农产品则放开经营，实行多家经营、多渠道流通、自由购销。随着国家粮食定购数量的减少，为完善粮食市场，1990年9月，国务院决定筹建国家粮食储备局，对粮食收购实行最低保护价制度，并建立用于调节供求和市场价格的粮食专项储备制度，这标志着农产品流通体制改革进入了市场取向的大跨步推进阶段。1992年，十四大提出建设社会主义市场经济体制的目标，又进一