高校修购专项资金管理使用问题及对策探讨

高校修购专项资金管理使用问题及对策探讨

韩振（同济大学资产管理处）

摘要：文章从高校财政修购专项资金设置的背景、成效入手，探讨了修购专项资金在管理和使用过程中存在的主要问题及其形成原因，并提出了加强修购专项资金管理的合理化建议，以期推动建立和完善适应高校发展的修购专项资金管理模式。

一、高校修购专项资金项目背景与成效

（一）高校修购专项资金设置与管理的背景

高校修购专项资金（十二五之后称中央级普通高校改善基本办学条件专项资金）是国家财政在年度教育事业费预算中安排的专项用于高校的房屋修缮、仪器设备购置和基础设施维修改造的资金，是高校进行基础设施改造、设备购置和房屋修缮资金的重要来源，包括中央高校修购专项资金和中央与地方共建高较专项资金。设立高校修购专项资金，对于弥补高校建设资金不足，调整财政拨付结构，推动高校发展，尤其是基本建设方面都有积极作用。主要目标是调整高等教育支出结构、弥补高校教育事业费不足和强化财政资金的监督管理。高校修购专项资金及其改革随着财政预算制度的不断改革而深入, 高校教育经费预算也历

经了各种改革。近几年来, 财政部出台了一系列措施以规范和保证高校项目支出改革不断完善。这一系列制度的推出, 对科学论证、项目评审、追踪问效提出了相应的要求, 直接促进了高校修购专项资金管理模式改革, 使高校修购专项资金项目管理有章可循, 有政策依据。

高校修购专项资金实行项目管理，概括地讲，即从项目立项论证、立项评估到经费申请程序及申报文本格式等都进行规范化和标准化的管理，通过项目评估、项目综合排序和分类排序的方法，建立项目库，实行项目的滚动管理，然后，根据国家财力状况和高校事业发展的需要择优安排项目，并将项目支出预算编制到每个学校年初预算。流程见下图：

从学校管理方面来看，部分学校从申请立项、工程设计、招标实施、现场施工和竣工验收等各个环节都严格落实了责任人。具体做法是先有后勤、设备处、基建处统一向资产管理处申请修购项目，上报预算论证小组领导小组经过讨论其申报项目的可行性之后，由领导小组作出决策，按规定程序于每年的六月份上报教育部校内修购资金主要管理控制节点流程图如下：

（二）高校修购专项资金项目管理的成效

高校修购专项资金实行项目管理几年来，取得了一定的成效，无论在硬件上还是软件上，都促进了高等教育事业的发展，主要表现在以下四个方面：

1、树立了预算观念，增强了预算的严肃性

过去一些部门、单位在编制预算时，对专项资金支出实行一事一报，缺乏规范的审核程序，有些资金年初并没有落实到具体的支出项目，甚至出现个别有资金无项目的现象，还有许多项目在执行过程中严重超预算，频繁申请追加，失去了预算的严肃性。中央高校修购项目流程是：财政部要求教育部在每年五六月份将编制项目预算任务下达到各高校，高校按项目管理办法编报项目文本，由财政部和教育部共同委托中介机构进行评估，财政部根据评估报告和教育部的申请，核定并编入下一年的年初预算。这一做法不仅改变了单位陈旧的预算观念，增强了单位预算的计划性，而且增强了预算的严肃性。

2、引入了项目管理机制，促进了管理的职业化

项目申报、实施都要接受财政部与教育部的检查和评估，这样的做法不仅需要学校各部门的配合协调，还需要管理部门的平衡取舍，在实施过程中还要接受各方的广泛监督。所以修购专项工作是一项系统的工程，一般都是按照项目来进行管理，由使用单位提出，进行归类汇总再由学校按轻重缓急排序统一申报，避免了一事一报，有着规范的审核程序和管理办法，既提高办事效率，又增强了高校的预算观念。现在有很多高校对修购专项都专门设人管理，提前拟定申报项目，提高了办事的针对性和目的性，这既是项目本身的要求，也是现代市场经济体制的要求，不仅提高了管理人员的职业化管理能力，更是让修购专项项目与市场接轨。

3、提高了预算的透明度，减少了资金分配的随意性

过去粗放型的管理模式，在资金分配上有一定的随意性，同类单位之间、同类项目之间分配结果差异较大。实行项目管理必须编制到具体单位和具体项目，并且必须是公开、透明的。从高校修购专项资金的分配情况看，基本上做到了在分配原则、项目选择、申报程序、评审结果等各方面公开、公正、透明。只要是符合修购专项资金管理办法规定的范围，符合当年财政支持的重点，同时单位财务管理严格的学校和项目，财政就分别根据轻重缓急和保重点的原则予以分配。

4、改善了办学条件，促进了高校事业发展

长期以来，一些有限的专项资金由于管理上要求不严、办法不够规范，很难发挥其应有的作用。加上受过去“重预算、轻管理”习惯做法的影响，使得一些学校教学环境和教学条件没有得到显著的改善。随着改革开放的步伐加快，由于近些年高校扩招，很多高校都面临设施老化，仪器设备日显匮乏和陈旧，教学设施场地不足，无法满足现代高等教育要求。改造资金缺乏的现象，严重制约了学校的发展。修购专项资金已成为高校改善教学条件、加速设施改造资金的一个重要来源。通过实施修购专项项目，很多高校的基础条件得以很大的改善，教学设施得以更新换代，教室实验室得以重新改造，教学环境得以很大改观，现代化的教学手段也得到了应用，极大提高了高校的教学科研实力，为高校的长期发展准备了充足的后劲，从而促进了高校事业的发展。

5、加强了监督管理，提高了资金使用效益

财政在安排高校修购专项资金项目支出预算时，始终坚持了“量力而行、合理排序、严格管理、追踪问效”的原则，从事前、事中、事后三方面加强管理，有力地提高了资金使用效益。在预算分配上，寻求需求与可能的结合点，不搞平均分配，注重了追踪问效，将项目实施的好坏作为下一年度安排经费的重要依据，促进了项目单位执行预算的严肃性。据中介机构的跟踪调查，高校修购专项资金的使用到位率达到了80％以上，基本实现了修购资金对学校教学科研条件的改善的目的。

二、高校修购专项资金管理现状及存在的问题

近年来，高校修购专项资金的项目管理工作在创新中稳步开展，在探索中继续前进．大多数中央级普通高校对教育部批准的修购专项都能按照要求执行，确保了一定程度上的专款专用。但是，在专项资金的管理和使用中也存在一些问题，主要体现在如下几个方面：（一）修购专项项目申报超范围且缺乏长远规划

修购专项的申报范围有严格规定，有些高校由于对政策的理解偏差，将大量超出申报范围以外的项目，诸如将新建的或者是修缮年限尚未到的教学楼、食堂、学生宿舍楼、新建体育馆，甚至家属区改造、附属医院也申报进来，其结果不仅占用评估资源，耗费人力物力，最后也没有通过评审。不仅影响其他正常项目的评估，也耽误了学校事业发展。

各学校在房屋修缮、教学设备购置、基础设施改造项目上缺乏长远发展规划，项目申请的决策短、平、快，这样就使专项资金的使用方向与学校整体战略发展不相适应

（二）修购专项项目预算编制较粗

目前，很多高校财政修购专项项目的预算都是由学校各自的基建或者财务部门组织编制的，由于编制人员水平参差不一，对项目的基本情况掌握不够细致，立项论证不够充分，形成预算编制过粗。有的在编制项目预算时．没有考虑财政资金投入的总额度，预算金额过大，超出了财政承受的范围，造成项目实施困难；有的在编制项目文字说明时过于简单，对于项目实施的必要性、可行性及项目实施的条件、实施的主要内容、实施的进度与计划安排没有具体化的说明，对该项目实施所达到的预期社会效益、经济效益，也没有具体的文字说明与数字职称，有的甚至忽略了项目的效益性，使得项目实施意义不明。修购项目预算编制粗放，不利于立项评估，不利于获得财政部门的支持，不利于项目的实施和追踪问效。

修购项目预算编制较粗、不准确，还表现在有的高校出现项目缺项漏项、项目申请排序错误、项目实施临时调整，项目预算突破等问题，这些问题对项目的实施有着不可避免的危害，不仅会造成工期延误，还会给学校增加财政负担，必然影响了学校正常的发展；同时，夸大资金量的结果也会导致建设过程中不必要的资金使用，造成国家资金浪费。

（三）修购专项项目预算执行走样、进程缓慢

(1) 修购专项项目预算执行进度缓慢，与学校实施项目进程难以保持一致。

由于财政拨款时问与项目实施时间的不一致性，导致高校使用的项目资金跟不上项目进展，影响了项目的顺利进行，甚至会导致资金管理失控。这一方面可能是财政没有及时核拨专项资金；另一方面也可能是缺乏有效的机制来保证两者的进度一致。

专项资金即使到账以后，受主客观因素影响，学校未能及时实施项目建设，有些资金也无法立即投入使用，或者投入缓慢，有些资金甚至在一年内都没有启动。由于修购专项经费主要用于房屋修缮、基础设施改造和教学设备购置，因此，施工时间受到一定的限制。房屋修缮与基础设施改造项目的施工时间一般是在暑假，而设备购置要经过招标、公示、国外询价等环节，建设周期比较长，学校如果没有明确各职能部门之间的责任，或者部门之间不能密切配合，容易造成项目不能在规定期限内顺利实施，工期拖延。在购置设备项目的实施过程中，有的项目事先没有作好规划，拖延启动时间，导致了有些设备从招标采购到设备验收都不能按部就班执行，甚至有些设备到货后管理部门和使用部门不能及时组织验收，固定资产入账滞后，造成账实不符，账账不符。

一方面专项资金闲置，无形中产生不合理浪费，另一方面由于实际教学需求和市场价格都发生了变化，建设市场的不断发展，人、材、机价格的不断上涨，又形成一次无形的浪费。专项资金不及时投入使用，不仅仅是浪费，对于那些急需建设资金的项目和其他高校来讲更是一种不公平待遇。

（2）修购专项项目预算在执行过程中存在挤占挪用项目资金．

随意改变项目资金用途、虚列支出等违规现象时有发生。近几年来，财政部和各级教育