我国现行的城乡规划体制

浅析我国现行的城乡规划体制

摘要:从我国现行的城乡规划体制子系统构成入手，提出我国现行的城乡规划体制应包括城乡规划法规系统、城乡规划行政系统、城乡规划技术系统以及城乡规划运作系统。阐述了城乡规划体制各子系统的的具体任务，通过分析指出目前我国现行的城乡规划体制中存在的问题。

关键词:中国；现行；城乡规划体制

中图分类号：f252.23 文献标识码：a 文章编号：

1. 城乡规划体制概述

《城乡规划解说》中从城乡规划的社会作用的角度对城乡规划作了如下的定义：“城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。”纵观世界，各国的城市规划体系不尽相同，因为城市规划体系受到了各国资源条件、社会发展状况、经济发展阶段、历史文化传统等的影响。我国的城乡规划体制可以分为四个子系统，城乡规划法规系统、城乡规划行政系统、城乡规划技术系统以及城乡规划运作系统。

2. 城乡规划法规体系

法规体系是城乡规划体系的核心，城乡规划法规体系为其他系统提供法定依据和基本程序。根据法律法规的内容与城市规划本身的相关性进行划分，一般可以分为主干法及其从属法、专项法和相关法。

主干法是城乡规划法规体系的核心，它的主要内容有关规划行政、规划编制和开发控制的法规条款。《中华人民共和国城乡规划法》是我国城乡规划领域的主干法，是约束城乡规划行为的准绳，是我国各级城乡规划行政主管部门行政的法律依据，也是城乡规划编制和各项建设必须遵守的行为准则。

从属法和专项法是对主干法的补充，在我国主干法的落实补充主要在城乡规划管理，城乡规划组织编制和审批管理，、城乡规划行业管理、城乡规划实施管理以及城乡规划实施监督检查管理等维度内。包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、城乡规划技术标准等法规形式。

相关法包括与城乡规划有关系的各个层面，是城乡规划活动在涉及相关领域时的重要依据，包括土地及自然资源、历史文化遗产保护、市政建设与管理、建设工程与管理、房地产管理等众多领域。

3. 城乡规划行政体系

纵向体系是由不同层级的城乡规划行政主管部门组成，即国家城乡规划行政主管部门，省、自治区、直辖市城乡规划行政主管部门，城市的规划行政主管部门。它们分别对各自行政辖区的城乡规划工作依法进行管理，上级城乡规划行政管理部门对下级城乡规划行政管理部门进行业务指导和监督。

城乡规划行政主管部门是各级政府的组成部门，对同级政府负责。城乡规划一般通过本级城乡规划委员会以及其他类似形式进行决策，城乡规划行政主管部门具有贯彻和执行的职能。

城乡规划行政主管部门与本级政府的其他部门一起，共同代表着本级政府的立场，执行共同的政策，发挥着在某一领域的管理职能。它们之间的相互作用关系应当是相互协同，在决策之前进行信息互通协商，并在决策之后共同执行，从而成为一个整体发挥作用。

城市规划具有公共政策属性，是全社会共同遵守的准则，也是政府部门相关行政行为的基础和依据。

4. 城乡规划技术系统

规划技术系统指各个层面的规划应完成的目标、任务和作用，以及完成这些任务所必需的内容和方法，也包括各层面上规划编制的技术规范。规划的技术系统是建立一个国家完整的空间规划系统的基本框架，包括国土规划、区域规划、城市空间战略规划和建设控制规划等多个层面。

4.1法定规划体系

根据现行的《中华人民共和国城乡规划法》规定，我国法定规划的层面可以包括：国家层面，省（自治区）域层面，城市、城镇层面，乡村层面。城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

4.2规划依据

①上位规划

②国民经济和社会发展规划

③城乡规划相关法律规范和技术标准（规范）

5. 城乡规划运作体制

城乡规划运作系统指的是规划实施操作机制的总和，程序合法、依据合法是我国城乡规划运作体制的核心。规划组织系统和规划技术系统作为静态结构系统，包括了各个层面的规划如何编制，编制的规定前提条件，编制过程各阶段上的条件制约规定、公众参与的过程规定，规划终稿的法定审定程序，规划成果实施的移交，规划实施的政策制定程序、土地一级市场的控制机制，城乡土地开发的规划审批程序，审批过程的权限监督机制，违反法定规划诉讼机制程序的规定，规划实施过程的准核程序制度，规划修正修订程序等。

6. 目前存在的问题

1) 现有的城市规划体系难以完全适应社会经济发展的需要

随着市场经济的深入展开，城市规划编制的这套指导思想、原则、理论依据和审批程序，由于缺少对区域和城市未来发展中不确定因素的考虑，包容性和扩充性不强，已经难以完全适应社会经济发展的需要。

目前我国城乡规划体系进人崭新的阶段时，外部核心问题是整个中国社会进人了的快速城市化进程，以及经济全球化带来的大城市的全球化和全球城市休系的重构；而内部核心问题是中国城乡规划体系的改革问题，涉及城市规划体系的各个子系统，其中重要的核心任务是在社会主义市场经济下，与国家民仁法治建设为核心的政治体制改革相配套，建立一个有效的完整的城乡空间规划体系。

2) 城乡规划监督制约机制还有待进一步加强

由于城乡规划监督制约机制还不完善，导致违反规划的行为屡禁不止，影响城乡规划的严肃性和权威性。现行城乡规划法律制度的不足，城乡二元分治，不利于统筹发展。我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。事实上，城乡是不可分割的有机整体，我国城乡分割的二元化土地使用政策和用地管理制度，使得乡村地区缺乏统筹规划，规划管理力量薄弱，管理缺位，管理程序和管理手段有待健全。城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。

3) 城市规划公共政策属性还缺乏相应的制度保障

城市规划属性从过去偏重于作为经济发展的技术手段向构建和谐社会的公共政策的转型，是新时期城市规划体制改革最根本、最深刻的内涵，但当前城市规划公共政策属性还缺乏相应的制度保障。目前我国公众参与的重点还局限于政策实施而非政策制定阶段，公众很少参与规划的政策制定甚至监督，只是在政策的实施过程中被赋予了告知权和检举权，这离理想的“公民权利”式参与还有一定的距离。从我国现阶段的公众参与内容来看，公众基本上是事后的、被动的参与。尽管公众是城市规划服务的对象，但是他们对自己切身相关事务的发言权还相当有限。

随着城乡一体化进程的推进，城乡规划工作又将进入一个崭新时期。面对日新月异的城乡发展，城乡规划体制建设必将面临新的挑战。