第三章行政组织
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.2.1) 行政组织的构成要素
行政组织是一个庞大而完整的公共权力执行系统，由相互作用的若干要素构成。
只有合理组合这些要素，行政组织才能发挥有效的功能。
行政组织的基本要素包括职能目标、机构设置、人员构成、权责体系、运行程序、法制规范和物质资源。
1．职能目标这是组织赖以建立和存在的前提及基础，是组织活动的出发点和归宿，也是行政组织的首要因素。
职能目标的多寡和重要程度决定组织的机构设置、规模数量、地位级别及人员编制，也决定行政组织活动的方向、范围和内容。
因此，行政组织必须有明确清晰的职能目标，自上到下，由宏观到微观地进行目标分解，依次确定各级行政组织所属的各个子目标、分目标，形成一个多层次、多序列的组织目标体系。
2．机构设置机构是行政组织的实体，也是行使行政权力、履行行政职能、实现组织目标的工具。
机构设置是指根据组织目标、职能范围在行政组织系统内部按照一定法律程序和分工要求设置相应的组织机构，包括纵向机构和横向机构以及每一个机构中具体的内设部门和职位设置。
机构设置是行政组织的核心问题，机构设置的合理与否，直接决定了行政组织整体效能和行政效率的高低。
3．人员构成人是行政组织的主体，有一定素质和技能的行政人员构成行政组织及其机构，行政人员是行政活动的决策者与执行者，也是组织形象的代表。
行政人员的专业、知识、技能等素质决定着组织职能目标的实现程度，决定着行政组织活动的效率。
因此，要求行政人员必须具有强烈的事业心和责任感，具备专业素质，并有较强的组织能力、管理能力、综合分析能力和应变能力，还应有良好的工作作风和工作方法、廉洁奉公和不谋私利。
4．权责体系行政组织是一个纵横交织的权责体系，各个部门、各个层级、各个成员之间存在着一系列从属、并列关系。
权责体系的存在和作用，使行政组织成为一个上下一致、左右协调、分工有序、共同承担目标任务的有机体。
为了实施科学管理，必须合理划分行政组织权力和责任，探求行政组织集权和分权、授权与制约的适度点，做到权责分明，保障行政组织各组成部分的有序运行。
第三章行政组织的结构
第三章行政组织的结构第三章行政组织的结构第一节行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。
行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。
行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。
精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。
精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。
综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。
本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。
也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。
人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。
职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。
职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。
具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。
经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。
职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。
因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。
工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。
第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。
其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.1.1) 行政组织的含义和特点
（一）行政组织的含义“组织”在一般的词义上指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。
英文中“组织”（organization）则源于“器官”（organ），意思是自成系统的、具有特定功能的细胞结构。
这个概念被引申到社会群体以后，就得到了新的含义，即组织就是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
在构成组织的三个要素中，人是最重要的主体，一般来说，进入组织的人都是有特殊要求或有特殊共性的；目标是构成组织的基本依据，或者说组织的必要性就在于要实现特定的目标；特定的人际关系是由于组织的产生而形成的，即在组织内部为实现目标的需要进行分工，由于分工而在纵向上形成隶属或管理关系，在横向上形成合作或配合关系。
在人类社会里，组织是广泛存在的，按照组织活动的领域，可以划分为不同的组织类型。
行政组织，就是在行政领域活动的组织，旨在推行政务，是各类社会组织中极为重要的一种。
行政组织有广义和狭义之分。
广义的行政组织泛指一切具有执行性管理职能的组织系统，既包括整个国家机关中的行政机关，也包括国家机关中的立法、司法系统中具有执行性职能的各单位，在我国，甚至还包括党委机关、事业单位和人民团体这些具有管理职能的组织系统。
狭义的行政组织则仅指国家的行政机关。
本书从狭义上探讨行政组织，即指根据宪法和法律组建的执行国家行政权力的机关。
（二）行政组织的特点行政组织是社会组织中规模最大、结构最严密的机关体系。
较之于社会一般组织，行政组织有政治性、权威性、法制性、系统性、社会性的特点。
1.政治性是一切国家行政组织的共同属性，政治性源于国家的本质，是国家政权组织的重要组成部分，是实施政治统治和社会管理的主要工具。
2.权威性是由行政组织在国家权力机关中的地位决定的，行政组织是国家权力机关的执行机关，是国家权力的具体执行者，以国家强制力为后盾，是行政权力和国家强制力的象征与代表。
3.法制性是依法行政的基本含义，包括行政组织自身建设的法制性和行政组织对社会公共事务进行管理的法制性两个方面。
第3章 行政组织法
▪ 三、社会行政组织制度 ▪ （一）基层自治制度 ▪ （二）公益事业单位的自治管理 ▪ （三）社会自治制度
▪ 四、行政编制制度 ▪ （一）编制、行政编制和事业编制 ▪容
第三节 行政主体
▪ 一、行政主体的界定 ▪ 行政主体是依法享有行政职权，独立对外进行管理的组织。 ▪ 1、行政主体是组织，不是个人； ▪ 2、行政主体是依法享有行政职能的组织； ▪ 3、行政主体有权代表国家和社会组织独立行使职权； ▪ 4、行政主体能够独立参加行政诉讼。 ▪ 行政主体不同于行政组织。行政组织是承担公共职能的行政机关的集合体。而行政
▪ 四、行政组织法的地位与功能 ▪ （一）行政组织法的地位 ▪ 在行政法体系中，行政组织法具有十分重要的地位。 ▪ 行政组织法与行政行为法及行政救济法共同构成行政法的整体，但比较而言
，行政组织法与行政管理自身联系最为密切。 ▪ 通过建立科学合理的公共行政组织系统来支持公共行政的开展和有效运行。 ▪ 就外部行政而言，行政组织法外部行政权力的运行提供了正当性的支持. ▪ 行政组织法在一定程度上，决定着行政法律责任的追究。
▪ 法律要件是指作为行政主体，在法律上应具备 的资格条件。
▪ 四、行政授权与行政委托
▪ （一）行政授权
▪ 是指行政机关以外的组织经法律法规授权，以自己的 名义对外管理，并承担法律后果的制度。
▪ （二）行政委托
▪ 行政机关根据管理的需要，依法委托其他组织或个人 实施行政行为，其后果属于委托的行政机关。有两种 形式，依法委托和自行委托。
主体是则是具有独立对外管理职能的行政机关，和法律法规授权组织的概称。行政 主体也不同于行政机关，行政机关是行政组织中承担公共事务的基本组织体。行政 机关是一个法律术语，而行政主体为法学概念，是对依法能独立对外管理的组织的 抽象概括。
第三章行政组织
• 俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制”的 实施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相 近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政 府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问 题较突出。 • 俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部 门数量由31个调整为16个。其中有代表性的大 部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统 筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费 者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责 陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。
第四章 行政组织与行政结构
教学要点
学习目标
人类社会是一个有组织的社会，每个人都是一个或 多个组织的成员。组织的种类和形式多种多样，大到国 家，小到家庭，组织广泛分布于社会生活的各个领域。 组织是伴随人类群体活动的出现而产生，并不断发展完 善。 通过本章学习，了解行政组织、组织设计、组织变 革的概念，组织理论的演进过程，行政组织变革的动力 和阻力，强化动力和减少阻力的路径，明确行政组织的 一般特征和现代行政组织的特征，掌握组织设计的基本 原则、行政组织发展与行政职能转变的关系、市场经济 条件下行政组织发展的特点。
• 1、 组织目标的含义
• 所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到 的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、 服务对象、指标、定额和时限。
• （如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头， 三个中心”的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚 简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）
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• 日本的“大部门体制”改革始于2001年，改革的目标 是克服行政管理中的“部门主义”，精简整合内阁部门 及相关职能。 • 中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复 或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、 自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合 并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省； 运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土 交通省。环境厅升格为环境省。在中央政府改革的基础 上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。 其重组原则有三： 一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相 近职能统合； 二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业 务尽量放在不同部门； 三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。
行政组织法(PPT39页).pptx
2.组织结构体系要合理 3.行政组织的职能划分要合理 4.行政组织的程序设计要合理 （1）行政组织程序包括：行政组织的设立程序、变更程序。 （2）合理的行政组织程序至少应包含两个环节：一是论证 环节；二是民主参与环节 三、民主参与原则 民主参与原则的要求： （一）加强人大对行政组织过程的监督 （二）培养民众积极参与的意识
（二）以工作性质和作用为标准对行政组织的分类
1.领导机关。指中央和地方的行政首脑机关。
2.职能机关，又称本部机关或实行机构。国务院各部、委、 办以及直属国家总局，地方政府所属厅、局、处、科等。
3.直属机关。是为了主办各项专门事务，为领导机关直接
管辖的单独机构。它不是领导机关的组成部门，级别低于 职能部门。如国务院下属的国家气象局、专利局等。
（三）以行政活动程序为标准对行政组织的分类
1.决策机关。与领导机关基本一致。
2.执行机关。 3.咨询机关。 4.信息机关。如统计机关。 5.监察机关。 （1）对行政系统进行监督检查的专门机关，如国家行政监 察机关。 （2）对社会组织、企事业单位和个人是否遵纪守法进行监 督检查的机关，如国家技术监督机关、安监局、质监局等。
3.行政组织法是规定行政组织法律责任的法。 4.行政组织法是规范行政组织过程和控制行政组织的法律 规范的总和。 三、行政组织法的功能 （一）为公共行政的组织提供法律支撑
1.设定权力 纵向分配
（二）权力配置的功能 2.分配权力 横向分配
3.调整权力
（三）规范、管理职能 1.可以确定行政组织的合理结构 2.可以明确行政机关的设置标准 3.可以规范行政机国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法》
（三）单行法律中关于行政权和行政组织的规定。如《立 法法》第71条；《行政处罚法》第16条。 （四）行政法规关于行政权与行政组织的规定。如《公务 员法》第14条。
第三章 行政职能与行政组织
（三）行政职能确立的依据和原则
• 1、依据。行政管理职能确立的依据，简言之，即社会 的需要。政府机关不能主观地决定自己管什么，而只 能根据社会的需要来确定自己的管理职能。而社会需 要归根到底是由生产力发展的要求决定的。生产力发 展的要求，是派生各种社会需要的本原，也是满足各 种社会需要的最终途径。 因此，基于生产力发展要求而派生的社会需要，是行 政职能确立的根本依据。
安徽师范大学政法学院
（三）行政职能确立的依据和原则
• 2、行政职能确立的原则。 –第一、适应性原则。一个国家行政职能的确立，只 能根据本国的具体情况确立，要适应本国的各种具 体条件。这些条件主要包括：
• 其一，生产力发展水平。一般地说，生产力发展水平决定 了生产的社会化程度。生产力水平高，则生产的社会化程 度就高，社会上的人流、物流、财流、信息流等的流量就 大， 这时生产过程中的诸要素（人、生产资料、工具、 技术、信息等）更为复杂，互相的联系更趋紧密，而要实 现生产过程诸要素的紧密结合，需要政府出面的事情将会 增多。同时，生产力的发展也使得其他领域的活动（文化、 教育、科技、民政、交通等）更趋复杂，相应地，政府在 这些领域所应承担的责任也会加重。因此，社会生产力的 发展是现代世界各国政府普遍存在职能扩大趋势的合理根 据。
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• 2、行政职能确立的原则。
–第二、必要原则。总的来看，政府有一种自我权力 扩大的趋势，其职能常发生不必要的扩大。因此， 政府在确定行政职能时，应严格地限制在“必须去 管，不管不行”的范围内。 –第三、胜任原则。政府行政职能的确立，不仅是行 政环境提出需要的问题，它同时还涉及政府的内部 条件是否胜任满足这些需要的问题。 – 第四、发展原则。政府职能的确立应有动态眼光。 社会发展是历史的必然，因此社会需要也是变化发 展的，以社会需要为依据确立的行政职能也必然是 动态、发展的。所以，行政职能的确立必须贯彻变 革的精神，要随着社会的发展、环境的变化，适时 地转变政府的行政职能。 安徽师范大学政法学院
第三章 行政组织和行政权力
二、行政组织的种类
1、首脑机关 2、职能机关 3、辅助机关 4、咨询机关 5、派出机关 6、驻外机构
三、行政组织体制的类型
1、根据最高决策权归属人数的多少分类 （1）首长制 行政组织的最高决策权和责任归属于行政 首长一人承担的行政组织体制。
优点：责任明确，指挥统一，决策迅速。 缺点：容易造成独断； 对行政首长能力、精力要求较高。
4 我国的行政组织体制
（1）我国行政组织体制的特点 中国特色的行政首长负责制。 两个显著特点： a)首长虽拥有最后决定权，但重大问 题必须通过集体讨论。 b)首长对其领导的行政机关负有完全 责任。
（2）我国行政组织的精简趋势 a) 减少行政层次 以前:省 — 市 — 县 — 区 — 乡 现在:省 — 市 — 县 — 乡 以前:局 — 科 — 股 现在:局 — 科 b) 裁减重叠、多余的部门 裁减冗员和多余的副职、虚职 中央政府的历次改革: ◇1982年，国务院各部门从100个减为61个， 人员编制从5.1万减为3万。
帕金森定律：官僚机构日益庞大与行政效率成 反比。 W A C D
的乘法律 工作乘法律
H
2、威尔逊对行政组织机构的分类
公共行政机构间的差异主要体现在机构内人 员活动过程和活动结果的可观察性方面。
1）生产型机构 下属的付出和成果均能观察到。 格雷莎姆定律：可测算成果的工作往往会 排挤不可测算成果的工作。 2）程序型机构 能观察到下属的付出，但难以看到其相 应成果。
2 行政权力的分配原则
1）合法原则
◇权力分配主体合法
◇权力分配程序合法
2）职权分明原则 3）权责一致原则 ﹡绝对责任 4）职权全面原则 5）适度原则
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.3.1) 行政组织的分类
行政组织是一个体系庞大、结构复杂、类型多样、职能齐全的系统，按照不同的标准，从不同的角度可以分为若干类型。
比较常见的是按照行政层级分类及按照工作性质分类和按照隶属关系分类。
（一）按照行政层级分类按照行政层级权限的不同，可将行政组织分为中央行政机关和地方行政机关。
中央行政机关即中央政府，是国家最高行政机关，其基本职责是组织和管理整个国家的政治、经济、文化、军事、外交等方面的行政事务，如我国的国务院。
地方行政机关，即基本职责和管理权力只在一定行政区域范围内行使的行政机关。
地方行政机关内部是分层级的，即地方行政机关还可以进一步分为两级、三级，甚至更多。
地方行政机关内不论分为几级，都还是地方行政机关。
国家的结构形式不同，中央机关与地方机关的行政关系就不同，它们之间的关系可以是分权关系，也可以是授权关系。
但是，无论是怎样的国家结构，地方行政机关都只能在本辖区行使行政职权，并都会受到中央机关的限制。
地方行政机关，如美国的州政府，我国的省、市、县、乡等。
（二）按照工作性质分类按照行政组织的工作性质不同，可以将行政组织分为领导机关、职能机关、辅助机关、咨询机关等几种类型。
1.领导机关又称首脑机关或中枢机关，是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥、决策和监督中心。
领导机关是决定行政效能的关键，其职责是负责制定行政组织的目标、规划和政策，对辖区内的重大行政问题进行集中领导与协调，并督导决策的实施，如我国的中央人民政府和各级人民政府。
2.职能机关是指在领导机关领导下，负责组织和管理某一方面行政事务的机关。
大部分行政机关属于职能机关。
它对上受领导机关的指挥和监督，执行领导机关的各种具体指示、方针和政策；对下行使政府的行政管理职能，负责领导或指导业务上相同的下属行政部门的工作，如我国国务院所属外交部、财政部、商业部等各部及地方政府所属各厅、局等。
3.辅助机关是直接协助行政首长及各职能机关工作，在行政组织内部承担辅助性业务工作的机关。
行政组织学：行政组织结构ppt课件
• 3、按管理对象分工。按管理对象分工是指按行政组织服
务的人群、财物为对象进行部门设置。这一分工方式最常 见于政府经济行业主管部门的设置。如，我国目前设有工 业部、轻工部、电子工业部等等，均是按不同对象类别实 行分部管理。这种分工可使行政工作专业化，使政府能在 某一专门领域政令统一，统筹安排，从各角度满足管理对 象的需要，以有利于提高行政效率。
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• 管理幅度也称控制幅度是指上级领导或上级部门 所能直接指挥监督的部属的数目。
• 管理幅度要适当。管理幅度如果过宽，则会造成 穷于应付的局面；如果过窄，则会造成对下属干 涉过多，影响下属的积极性。
• 管理幅度与管理层次是影响行政组织纵向结构的 两个决定性因素，在组织条件不变的情况下，管 理幅度和管理层次之间成反比例关系，即管理幅 度宽，则管理层次少，反之亦然。
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四、行政组织结构的垂直分化——层级化
行政分工是行政组织结构建立的基础。在当今高度复杂的行 政组织中，高度的分工和专业化程度加深，使得行政组织结构 越来越复杂。在通常的行政组织结构中分化表现为两个方面， 即垂直分化亦称层级化，水平分化亦称部门化，二者的结合构 成行政组织的结构。
行政组织结构的层级化是行政组织内部各级政府上下级之间、 职能部门的上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权 力、工作程序的等级划分，也称之为行政组织的纵向结构。
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十一、行政组织结构设计与管理的一般原则
1、统一指挥、同一目标 2、分层管理、分权治事 3、职掌明确、权责一致 4、以人为本、人性管理 5、经济效能、讲求效率 6、适应环境、保持弹性 7、估计平衡、协调发展
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十二、行政组织结构的优化及其发展 • 扁平化 • 弹性化 • 网格化 • 虚拟化
行政管理学行政组织
二首长制 委员会制与混合制
2 首长制 委员会制与混合制的优缺点 1首长制的优缺点 优点：事权集中;责任明确;权责统一;易于保密 缺点：个人专制 ;滥用职权;易陷于管见 2委员会制的优缺点 优点：集思广益;互相监督 缺点：责任分散;权 责相同;难以保守秘密 3混合制的优缺点 优点 ：兼首长制和委员会制之优;避二者之弊 缺点：
分 为 以 下
的分 职类 权 范 围 和 作 按照行政
从可 不以 同按 的不 角同 度的
政 组 织 类 型 的
1 物质要素
四
1人员
行
2经费
政
3物质条件
组 织
2 精神要素
要
1组织目标
素
2权责结构
3人际关系
五 行政组织体制
•集权制 分权制与均权制 •首长制 委员会制与混合制 • 完整制与分离制 • 名誉市长制与市经理制
由市立法机关聘任经理掌握行政权 优点：统一指挥;专家特长与民意结合； 缺点：可能产生市经理短期行为
第二节 行政组织的结构
• 一 行政组织的纵向结构 • 管理层次 • 管理幅度 • 管理层次与管理幅度之间的关系 • 层次管理的基本原则 • 行政组织纵向结构的优缺点
三完整制与分离制
1 完整制与分离制的含义 根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属
领导的不同;行政组织体制可分为：完整制与分离 制 仅对地方政府而言 1完整制
指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行 政组织首脑机关领导的一种行政组织体制 特征：指挥 控制权集中于本层级的行政组织;本层级 地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行 一元化领导 凡分权制的国家;大多采用完整制;其高级地方政府 的行政部门一般均属同级政府首脑机关领导
行政组织与行政结构
国务院
发展研究中心
各部委 办公厅 研究室 省级人民政府
行政公署 各厅局 市或县级人民政府 政策研究室
各局科 工商所
乡镇人民政府 办公室 派出所
领导机关
职能机关
辅助机关
咨询机关
派出机关
• 二行政组织的结构
• 1 纵向结构;即层级结构：指行政组织内部 按上下层级关系有序构成的形式
• 2 横向结构;即职能结构或部门结构 专业 化结构：指同级行政部门之间平衡分工的 构成形式
• 三现代组织理论20世纪60年代——
• 特点是吸收了系统论 控制论等新成果;对 传统行政组织理论进行了系统批判 提出了 系统组织理论 权变组织理论等
• 权变组织理论是在系统理论的基础上产生 的;认为不存在普遍适用的 一成不变的组 织模式;不能把某种在特定环境中适用的组 织模式和方法生搬硬套
• 四马克思 恩格斯关于未来社会的行政组织 理论
影响管理幅度与层次关系的主要因素：
第一;管理幅度与层次成反比 在机构和人员 不变的情况下;管理幅度越大;层级越少； 反之;管理幅度小;层级必然增多
第二;管理幅度与管理者的管理素质 管理水 平 管理手段的先进程度等因素成正比例关 系
第三;管理幅度的大小与行政事务难易程度 组织内部信息是否通畅 规章制度是否健全 等因素密切相关
第三章 行政组织与行政结构
• 一 行政组织的含义 特征 • 一含义：国家为推行政务依法组建的行政
机构体系 是国家行政管理活动的主体 • 二特征 • 一般特征： • 1 政治性2 权威性3 公共性4 系统性5 法
制性 • 另有服务性 科学性等
• 比较特征： • 与政党组织比较;行政组织具有国家强制性
• 3 系统结构：行政组织的纵向和横向关系 整体协调的结构体系;即行政组织体制
第三章__行政组织
（二）行政组织的目标体系
1．行政目标的含义和特点
（1）行政目标的含义
行政目标又称行政组织目标，是行政组织 在一定时期内必须达到或期望达到的行政管 理目的和指标,是行政组织活动的出发点和归 宿。
（2）行政目标的特点
公共性、模糊性、政策性、体系要求、主观条件、 外部环境因素构成了确定行政目标的基本依 据，几者不可偏废。
第二层次：职能目标。反映了组织内部机构的工 作职能。从属于总目标的规定。
第三层次：工作目标。各目标主体在阶段时间内 所完成的各项具体工作、以及完成工作所应达到 的程度要求。
（2）行政目标的冲突。
造成冲突的原因： 一是下级子目标与整体目标的冲突； 二是由于资源的稀缺性； 三是个人目标与组织目标的冲突。
以最高行政首长为中心，统一指挥， 逐级控制。
缺点：缺乏专业化分工，首长责重事繁。 只局限于在政务比较单一或程序化和管理
层次比较低的单位中使用。 优点：事权集中，权责明确，指挥统一，
便于控制。
几种常见的组织结构 传 统 的 组 织 形 式
Centralized Organization(直线型)
2．直线参谋式结构
在行政首长身边配备参谋机构和辅助人员， 减轻首长负担。
优点：既能维持政令统一，行动迅速的特点， 又能改变行政首长判断不易、疲于应付的状 况，增加了决策的可靠性。
缺点：不能从根本上克服直线式的弊端。
传 统 的 组 织 形 式
适合中小组织 3.4
直线——参谋型组织结构
3．直线职能式结构
在行政领导机关之下设置若干职能部门，行 使某一专业范围内的权责，下级行政组织既 听命于上级首长，又服从上级职能部门的领 导。
5、派出机关 不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
第三章 行政组织的环境与管理
第二节 行政组织的环境维度与环境分析
一、行政组织环境的维度
1、艾德奇的理论（观点）（简答）
艾德奇认为，每个组织的工作环境可能在以下六个方面发生 变化： （1）环境的容纳力。这主要是指环境对组织生存发展的容纳力 （2）环境的同质性程度。这主要是指组织成员等一些环境因素与 环境中其它组织或个人等因素的相似程度。 （3）环境的稳定性。这主要指相对于其它组织来说，组织工作环 境的稳定程度。工作环境的稳定程度是相对的。 （4）环境的集中与分散程度。这主要是指组织范围内资源等一些 因素组成平均分布的程度。 （5）组织领域的一致性程度。这主要是指组织本身所划分的活动 范围被环境所认可的程度。 （6）环境的混乱程度。这主要是指组织工作环境中各构成要素在 发展变化上对组织活动的扰乱程度，以及环境对组织的影响是否 有规律可循等。
2．平衡策略
平衡策略着眼于如何管理环境的不确定性。如果组织环境 在产品或服务的需求上呈现一种近似于周期性变化的规律的话， 那么运用平衡策略，则可以防止或减少环境的不确定性对组织 运作的影响。如电力、旅游旺季等。
3、预测和计划策略
预测和计划策略是指组织通过理性、科学的方法，发展精 确的预测能力来达到较少不确定性的目的。如果环境的影响能 够被预测出来，组织就能提前做好准备，及早采取措施，以限 制环境因素对组织的影响。如交通部门、警察部门等。
一、行政组织环境的不确定性P41
不确定性，意味着组织的决策者不能得到关于环 境因素及其变化的足够的和充分的信息，因而难以 预测到环境的变化，把握环境因素之间以及环境因 素对组织影响之间的因果关系。
导致产生不确定性的原因在于组织环境的复杂性 、动态性以及丰富性。
组织环境的不确定性给组织带来了很大的威胁 ，同时也给组织发展和壮大带来机会。这里关键在 于组织要利用各种各样的策略设法使组织的不确定 性降低到最小的程度。
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.4.1) 行政组织模式
行政组织结构是指行政组织各组成要素（部分）之间的相互联系方式。
行政组织结构是完成组织任务的机体和行政组织内部分工与合作关系的体现。
研究行政组织结构，对于发挥行政组织的功能有非常重要的意义。
科学合理、运转灵活的组织结构，能保证行政组织内的各个构成要素包括人力、物力、财务等有一个最佳的配置状态，最优地实现行政组织的目标。
（一）纵向结构行政组织的纵向结构，也称行政组织结构的层级化，它是指行政组织纵向分作若干层级的直线制，上下层级之间存在着领导与被领导、命令与服从的一种垂直关系的排列组合方式。
行政组织的纵向结构既包括不同层级政府之间上下级关系，也包括每级政府各组成部门之间的上下级关系。
我国行政组织的纵向结构有两种：一种是整个行政组织体系的纵向分化，指各级政府的上下层级结构，如从中央到地方分为国务院—省（自治区、直辖市、特别行政区）—市（自治州）—县（市）—乡（镇、民族乡）五个层级。
另一种是指各级行政组织内部的纵向结构，即每一级行政组织内部的上下层级结构，如国务院为部（委、办）—司（局）—处三级，国务院直属机构为局—处（司）两层或局—司—处三级，省政府为厅（委、局、办）—处两级，少数在处以下还有科一级，省以下政府工作部门设两级或一级。
纵向结构的特点是：第一，层级越高，管辖的范围越广，但是组织的数量越少；而层级越低，则管辖的地域范围越窄，但组织的数量越多。
例如，我国的中央机关国务院是最高一级的行政组织，只有一个，而最低级的地方行政机关乡镇，现在有几万个。
这种下多上少的行政结构，被称为“金字塔”结构。
第二，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。
它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。
其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
（二）横向结构行政组织的横向结构也称行政组织的部门分工，它是指同级行政组织的部门分工，或一级行政组织内部各组成部门之间的平衡分工，它反映的是同级行政组织相互合作与协调的关系模式。
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地 级 市 人 民 政 府
地 区 行 政 公 署
自 治 人 民 区 政 府 自治县 人民政府 区公所
市辖区 人民政府
县级市 人民政府
县 人民政府
街道办事处
镇人民政府
乡人民政府
民族乡人民政府
居民委员会
村民委员会
我国地方政府的层级系统图
(1)静态的行政组织结构 由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置 的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的 一个完整体系。 (2)动态的行政组织过程 是一个发挥组织功能的动态活动过程。 (3)生态的行政组织环境 内部和外部环境平衡 (4)心态的行政组织意识 行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值 观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。
2、1958年 精简和调整 目标：中央向地方下放权力 结果：国务院机构为60个 随着经济形势好转，从1960年开始，中 央再次强调“集中统一”
二、我国政府行政机构改革
3、1981年 目标：恢复经济 结果：国务院的工作部门增至100个
二、我国政府行政机构改革
（改革开放后） 改革开放后） 1、1982年 大规模的改革开放已经开始 原则：重叠机构撤消、业务相近机构合 并 以下放经济管理权限为主 国务院机构由100个裁并为60个。 增设国家经济体制改革委员会，合并、 成立了对外经济贸易部
3、行政组织体制的类型
（1）根据行政组织中掌握最高行政决策权人数的多 寡分 A、首长制 也称独任制或一长制，指行政组织的法定最高决策 权由行政首长一人执掌的行政组织体制。 B、委员会制 也称合议制，指行政组织的法定最高决策权由两人 以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政组 织体制。
3、行政组织体制的类型
3、行政组织体制的类型
（3）根据行政组织中同一层级各行政部 门所隶属的领导不同分。 A、完整制 指同一层级各个行政机关均受同一行政 机构领导的一种行政组织体制。 B、分离制 指同一层级各个行政部门分属两个以上 的行政机构领导的行政组织体制。
3、行政组织体制的类型
（4）名誉市长制与市经理制 A、名誉市长制 指城市政府仅设立一名名誉市长，行政及立 法实权皆由民选的市议会或委员会所执掌的 行政组织体制。 B、市经理制 市经理制是指城市的立法权由民选议会掌握， 再由市议会聘任一名市经理执掌行政权的行 政组织体制。
处（局）
科
5、县级政府的机构层次划分 、
科（局）
股（科）
全国行政区划（ 全国行政区划（2001年） 年
第二节
行政组织结构
一、行政组织结构的形成方式
1、自发式和设计式
人们在从事某项活动中通过自然分工，并使 之逐渐趋于固定后形成的活动团体．
2、设计行政组织的基本阶段 任务分解与组合 形成任务单元 划 分工作单位和与工作部门 分别授予每个工作部门相应的权利和责任 3、部门体系与权利体系 部门划分 权利分配 部门体系 权利体系
第三章
行政组织
第一节
行政组织概述
一、组织
1、组织 指人们为达到一定的目的，按照一定的形式联 合起来，组成具有特定结构和活动方式的人类 群体。 简单说，组织就是追求一定目标的人的集合体。 广义的行政组织：指各种为达到共同目的而负 有执行性管理职能的组织系统。 狭义的行政组织：指依一定法律程序建立的、 行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府 组织机构实体。
4、行政组织结构中的管理层次与管理幅度 （1）管理层次 指行政组织纵向等级结构的层级数目。 （2）管理幅度 指上级领导或上级部门所能直接指挥监督的部属数目。 （3）管理幅度与管理层次的关系 在组织条件不变的情况下，成反比例关系。 决定管理幅度宽窄的主要因素有： 工作性质、领导水平、部属素质、组织模式、 管理层次、全国行政层次划分（五层） 中央政府（国务院） 中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府 自治区、
省辖市政府（设区市政府） 政府） 省辖市政府（ 地区行署（省的派出机构） 地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府 自治县、
乡（镇）政府
中央人民政府—国务院 中央人民政府 国务院
2、国务院机构层次划分： 、国务院机构层次划分：
部、委机构 直属机构、 直属机构、办事机构
司（局）（办事机构不设司局） ）（办事机构不设司局） 办事机构不设司局
处（室）
3、省、自治区、直辖市机构层次划分： 、 自治区、直辖市机构层次划分：
厅（局）
处（室）
科
4、省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分 、省辖地级市政府、
二、行政组织的要素
1、物质要素 （1）人员 （2）经费 （3）物质条件 2、精神要素 (1)组织目标 (2)责权结构 (3)人际关系
三、行政组织的特征
1、阶级性 2、社会性 3、服务性 社会性通过服务性表现；为经济基础服务。 4、权威性 5、法制性 设置及其宗旨等由宪法和有关法律决定，依法 行使职权，并承担法律责任。 6、系统性
四、行政组织结构的部门化
１、行政组织部门化的含义 一级政府部门，按其行政目标、工作性质、权 责区分而划分若干个平行的职能部门。 2、划分部门的方法 （1）按行政业务分工 （2）按行政管理程序分工 （3）按管理对象分工 （4）按地区划分
五、行政组织体制
1、体制 指某一组织的权限划分，以及按照这种 划分所设置的机构和所形成的组织制度 与体系。 2、行政组织体制 指行政组织内部各层级、各部门之间权 力关系制度化的表现形式。 3、行政组织体制的类型
四、行政组织的类型
1、领导机关 2、职能机关 3、办公机关 4、参谋咨询机关 5、派出机关
五、我国的行政组织
1、从纵向层次看 （1）中央政府：指国务院。 （2）地方政府：省、自治区、直辖市政府、 计划单列市政府、设区的市政府、县政府和县 级市政府、自治州政府、盟政府、旗政府等。 （3）基层政府：指乡(镇)政府。 2、横向分工上看，是依工作性质不同而划分 为不同的工作部门。
第三节
行政组织改革
一、行政职能的含义、内容 行政职能的含义、
1、行政职能的含义 也称行政功能，指政府为实现国家利益和满足社 会发展的需要而负有的职责和功用。 简言之，即政府担负的职责和应起的作用。 2、行政职能的作用 3、行政职能的内容 （1）政府的基本职能基本职能的内容 （2）政府的运行职能 运行职能的内容
二、我国政府行政机构改革
（改革开放后） 改革开放后） 4、1998年开始 目标:逐步建立适应社会主义市场经济体 制的有中国特色的政府行政管理体制 将国家体制改革委员会降格为体改办,强 化国家经贸委的功能,将劳动部更名为劳 动和社会保障部 大幅度缩减国务院部委的数量
二、我国政府行政机构改革
（改革开放后） 改革开放后） 5、2003年 以进一步转变政府职能为重点 国务院组成部门设置28个
二、行政组织结构的部门体系
1、结构 指组织构成要素及要素之间所确定的关系的形 式。 2、行政组织结构 指行政组织各要素的排列组合方式，是由法律 所确认的各种正式关系的模式。 3、行政职位是行政组织结构的基本元素，是 行政组织结构中的支撑点和联络点。 4、行政分工是行政组织结构形成的基础
三、行政组织结构的层级化
经
济
职 能 -2
3、为弥补市场体制不健全而担负的职能； （1）培育市场主体； （2）建立和完善市场体系； （3）完善市场规则 返回
2008年改革
面临的问题： １、经济快速增长同发展不平衡、资源环境约 束的突出矛盾； ２、公共需求的全面快速增长与公共服务不到 位、基本公共产品短缺的突出矛盾； 转型的两大任务： １、由管制型政府转向服务型政府； ２、由经济建设型政府转向公共治理性政府。
经
济
职
能 -1
1、为弥补“市场失灵”而担负的职能； （1）保证社会总供给与总需求的平衡； （2）提供公共产品； （3）保持宏观经济稳定，避免市场的过度波动； 2、为弥补“市场不能”而担负的职能； （1）加强法制建设； （2）管理经济行政事物； （3）公共项目的建设和管理； （4）为企业发展提供服务；
政府的运行职能
A、计划职能 B、组织职能 C、协调职能 D、控制职能 E、监督职能
二、我国政府行政机构改革
1、1954年 《中华人民共和国国务院组织法》：中 央政府全面改革的标志 目标：加强中央集权 结果：中央政府组织机构开始扩增，到 1956年，国务院机构达到81个。
二、我国政府行政机构改革
（2）根据中央行政组织与地方行政组织的权力分配 关系不同分。 A、集权制 指行政决策权集中于上级机关，下级机关没有或很 少有自主权，必须根据上级机关的指示或法令办事 的行政组织体制。 B、分权制 指下级机关在其管辖范围内有自主决定权，上级机 关只作某些重大的方针、政策方面的指示、规定， 而不干涉下极权限之内决定的事项的行政组织体制。
政府的基本职能
A、政治职能 指维护和实现阶级统治，保卫国家利益和社会安全的职 责。 B、经济职能 指领导、组织、管理、规划社会经济的职责。经济职能的表现 C、文化职能 指领导、组织、管理科学、教育、文化、卫生、体育等 事业的职责。 D、社会职能 指政府所承担的社会管理、社会服务和社会保障、环境 保护、人口控制的职责。返回运行职能
1、行政组织结构的层级化的含义 指行政组织内部各级政府上下级之间、职能 部门的上下级之间的机构、职位、人员的配 备和责任、权力、工作程序的等级划分，也 称之为行政组织的纵向结构。 2、各级政府上下级之间的层级化分工 以管辖地域的大小不同为分工内容 。 3、各级政府职能部门内部层级化分工 以各部门所承担的行政工作任务及责权关系 不同为内容。
二、我国政府行政机构改革
（改革开放后） 改革开放后） 2、1988年 首次把机构改革与政府职能转变联系起 来，以经济管理部门为重点，强调政企 分开，精简专业部门，强化宏观调控部 门； 国务院机构由67个减为59个