当前我国中央与地方关系存在的主要问题及对策性思路探讨

当前我国中央与地方关系存在的主要问题及对策性思路探讨

摘要:我国自建立以来是一个单一制中央集权国家，中央与地方存在的主要问题就是中央集权与地方分权的矛盾。针对存在的这些问题，本文在近年来理论界研究的成果的基础上提出一些对策性思路:首先，推进政治体制改革，转变政府职能。其次，加强中央与地方关系的法制化建设。第三，建立中央与地方纠纷解决机制。通过这三方面的改革，建立起面向21世纪的新型中央与地方关系，在建设中国特色社会主义大业力求实现“强中央与强地方”格局。

关键词：中央与地方关系中央政府地方政府法制化

如何处理中央与地方的关系,可以说是世界各国尤其是一些大国普遍研究的重大课题。中国也不例外。早在1956年,毛泽东在《论十大关系》中就专门谈到“中央和地方的关系”。他说:“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”[1]建国60年来,中央与地方关系经历了多次重大变化。中央集权与地方分权这对矛盾始终未能解决好,不是过于集中,就是过于分散,反复变化,频繁变动。江泽民在中国共产党十四届五中全会闭幕时的讲话中,把中央和地方的关系,列为在推进社会主义现代化建设过程中必须处理好的带有全局性的重大关系之一。本文是对现阶段我国中央与地方关系问题的进一步探索。

一、我国中央与地方关系的现状与问题

我国是一个单一制国家,长期以来实行的是中央高度集权的行政管理体制。[2]宪法和法律赋予中央政府——国务院广泛的、几乎是无所不包的职权。在中央与地方关系结构中,中央政府一直居于十分重要的“托管人”地位。地方政府从属于中央政府,受中央政府的直接控制。地方行政机关既是地方权力的执行机关,又是国家行政机关的下级机关。地方政府的权限源于中央政府的授予和划定,中央政府可以根据需要予以扩大或削减。地方政府作出的许多决定都须得到中央政府的批准。建国后,我国政府虽然在中央与地方的关系方面进行了多次大的调整和改革,但由于种种原因,改革调整后的管理体制表现出很大的不适应性,出现了混乱和分散的局面,削弱了中央的权威,影响了全国的整体利益和社会经济的发展,于是,政府又立即予以纠正,狠抓整顿,强调集中,上收权力,实行紧缩。[3]由此可见,我国中央与地方的关系从整体上说仍属集权型。

建国以来,我国中央与地方的关系一直没有走出集权——分权——再集权——再分权,权力一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的恶性循环。集权时,地方完全依附于中央,失去了活力和积极性;放权时,中央权威被削弱,宏观调控乏力,形成“弱中央,强地方”的不协调的格局。这种单纯收放权力的徘徊循环给我国的经济建设和社会发展带来了极大的消极影响。造成这一局面的原因主要有以下几个方面:

1.中央政府与地方政府之间职责权限划分不科学,不合理。我国的法律没有对中央政府和地方政府各自的职责范围作出有明确区分的规定。职权的划分不是以分工式为主,而是以总量分割式为主。[4]除外交、国防等少数专属中央的权限外,法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的,地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样,法律也没有对各级地方政府之间的权限划分

作出明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定,但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这就不可避免地导致了中央政府与地方政府以及地方各级政府之间职责权限模糊不清,重叠多变,造成中央与地方有权的无职无责,无权的有职有责,职责无法行使,无权的却要承担责任的“错位”局面。

2.法律制度不健全。无论是在中央与地方的权限划分,还是权限制约上,宪法和法律的规定都过于原则、笼统和宽泛,不易于操作。这在实践中就难免会出现摩擦冲突,逾越冒犯等弊端,使中央和地方各自的职权很难切实有效地实施。一方面中央可以随意地干预地方事务,地方不能有效地履行自己的职责;另一方面地方也常有越权行为和“变通”做法,使中央的政令难以落实。这既扼制了地方作用和积极性的发挥,也严重削弱了中央的宏观调控能力,弱化了中央的权威。既不利于地方的发展,也不利于全国的发展。此外,由于法律没有对中央政府和地方政府以及地方各级政府之间的权限划分及划分的程序作出明确的规定,就使得中央与地方、地方和地方的权限划分带有很大的随意性、不规范性和不稳定性。

3.中央对地方的监督软弱乏力。地方封锁、市场分割、条块分割、争夺资源、投资失控、盲目引进、重复建设等现象的出现和加剧就是明证。监督不力的原因,一是由于法律没有对中央与地方的关系作出明确的规范,监督缺乏法律依据,发现问题也难以依法作出适当的处理和裁决;二是监督体系不完善,监督机构不具备应有的地位和权威;三是缺乏法制化的监督机制和程序,监督工作常常受到外来因素的干扰和制约;四是监督手段落后。

二、构建面向21世纪新型中央与地方关系的策略

1.进一步推进政治体制改革，转变政府职能

中央与地方关系的建构必须放到改革的系统框架中予以考虑，它最基本的前提是实现政府职能转变。在中国(海南)改革发展研究院设计的2004年中国改革调查问卷，面向该院的网络专家学者进行的问卷调查中，80%的专家学者认为政府转型应当成为“十一五”乃至今后更长一段时期改革的中心和重点。[5]一定程度上来说，评判政府的职能的标准将不完全依仗效益和效率，而主要取决于服务对象的满意程度。“从社会发展的内在运动规律来看，政府是被决定的因素。但是当社会的发展需要通过政治力量来塑造时，政治对于社会发展来说，就是决定性的因素。但是，当社会发展形成自己的逻辑力量时，政治在社会发展中就是被决定的因素，不得不依据社会发展的内在逻辑来改变和发展自身。”[6] (l)要明确政企职能关系。“协调中央与地方政府关系需要两次分权……政府与社会分权是第一分权，中央与地方分权是第二分权，其中，第一分权是第二分权的基础和前提。”[7]中央与地方的分权并非独立存在，而是与政府与企业(市场)、政府与社会分权交织存在，互为条件，互为因果，而政府与企业关系的理清是建立中央与地方协调均衡结构的关键。政府职能转变的基本前提是打破政治经济一体化局面，实行政治经济二元化，这是从传统计划经济体制向现代市场经济转变的必然要求和结果。改革前，中央与地方关系经过多次调整，但每次都因为没有贯彻政企分开原则，使企业作为各级政府附属物状态一直没有改变。十一届三中全会以来，虽然经过了放权让利、承包制、利税分流等改革措施，但传统的政企关系并未真正改变。当中央下放权力时，这些权力就被地方截留，地方仍旧干预企业活动，在此状况下，企图理顺中央与地方关系，往往是白费力气的。因此必须实现政企分开，建立现代企业制度，凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预，下放给企业的权利，中央政府和地方都不得截留。这样才