试论中国食品安全治理模式的构建——基于整体政府的视角

对 传统 的多部 门分 散化 治 理 的体 制进 行 了较 大 的改
革， 形成 整体 性治 理 的食 品安 全治 理模式 。这 一模 式 较 好 地克 服 了多 个 部 门间 职 能交 叉 、 责不 清 、 门 权 部 中心 主义等 弊端 ． 而 在不 同程 度 上改进 了治 理 的效 从 率 。 过对 食 品安全度 相对 较高 的美 国 、 通 加拿 大 、 日本
二 、 达 国 家 食 品 安 全 整 体 性 治 理 经 验 对 我 国 的 发
启 示
突 ， 重影 响食 品安全 治理 的效率 。 严
（ ） 织机 构 设 置 分 散 ． 门 中心 主 义 严 重 一 组 部
为 提高食 品安全 治理 的效 率 ， 方发 达 国家纷 纷 西
食 品 安 全监 管 的组 织 机 构设 置 过 于 分 散 ， 致 导
的理 念 ， 倡导 “ 服务 而非 掌 舵 ” “ 略地 思 考 ， 、战 民主地 行 动 ”“ 、重视 人而 不只 是生产 率 。重视 公 民权 和公共 服 务 ” 。 国对 新公 共管 理提 出批评 的代 表人物 是佩 ②英 里 ・ 克斯 和帕却 克 ・ 利维 ． 由此发 展 出整体 性 治 希 邓 并
广泛 关 注和高 度重 视 。中 国作 为发 展 中 国家 ， 临 的 面 食 品安 全 问 题 十 分 严 重 ， 年 发 生 的 “ Ａ Ｓ 病 毒 、 近 ＳＲ ” “ 三鹿 奶粉 ” 事件 、 苏丹 红 ” 件 、地 沟 油 ” 件 以及 “ 事 “ 事 禽 流感 （ Ｎ ）等 ， Ｈ１ １ 造成 了极大 的社会 影 响 。频发 的 食 品安全 事件 ，考 验着政 府 的公共 治理水 平 和 能力 。 研究 我 国如何 在更 加开放 的国际视 野下 ， 强食 品安 加
体 性 治理是 整体 政府 改革 的核心价 值 ， 整体 政府 治 是
理 公共 事务 的路径 选择 和发挥 作用 的方 法论 。 主要 其 方 式包 括 ： 管理 理念上 强调 中央 与地方 结合 以及 公 在 私 合伙 ； 以整 体 型组 织模 式重 点解决 人们 生活 中的现 实 问题 ； 在具 体 管 理 中采 取 网络 式组 织模 式 ， 注重 授
府 ” Ｊｉｅ — ｐ Ｇ ｖｒｍ ｎ） “ 体 性 治 理 ” Ｈｏ ｓ ｃ （ｏｎ ｄ ｕ ｏｅｎ ｅ ｔ、 整 （ ｌｔ ｉｉ
全政 府 管制 和社 会 治理 ， 建立 和完 善食 品安 全保 障体
系 ， 索 我 国食 品安 全 治理 的新 路径 和 新模 式 ． 有 探 具 十分 重要 的理 论 和现实 意义 。
部 门 。这种 “ 搭便 车 ” 的现象 造成 监管 的重 复或 真 空，
导致 多 部 门监 管遭 遇“ 体行 动 的困境 ” 集 。与 此 同时 ， 由于监 管执法 权力 由多 部 门行使 ， 同部 门之 间 的权 不
传统 公共行 政模 式下 的权力 和权 威 ， 不再 是新 公共 也 管理 模 式 中 的市场 机 制 ， 是通 过 协 调 、 而 整合 和 信任
一
、
连 贯 的 食 品 安 全 执 法 活 动 变 得 杂 乱 无 章 、 互 相
等 国的食 品安 全治 理体 制 的考 察 ． 以看 出他 们 的治 可
理 体 制虽 各 不相 同 、 具特 色 ， 都 从 整体 性 治理 的 各 但 角 度 出发 ， 强化 中央权 力 ， 在 整合部 门职 能 ， 全协 同 健 机 制方 面进行 了探 索和 创新 。 此外 ， 达 国家 在食 品安全 整体 性治 理方 面还 积 发 累了许 多值得 借鉴 的经 验 。比如 。 国非 常重 视 和鼓 美
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“ 流通 环 节食 品安全 监 管 ” 有奖 征 文
试论中国食品安全治理模式的构建
基 于整体 政府 的视 角
四川 省成都 市 高新工 商局 李 永才
食 品是人类 赖 以生存 和发展 的基 础 。 品安全 不 食
运 动 在推 进世 界 各 国政 府 治 理模 式 变 革 的 同时 也暴 露 了一 些缺 陷和 问题 。 比如 ， 过分 强调 市场 机制 的作 用： 过分 注重 政 府 向私 营 部 门学 习 ， 企业 提 供 商 品 用 的方式提 供公 共服 务 ， 忽视公 共部 门与 私人部 门的差
２ ０世 纪七 八 十年代 ， 澳 大利 亚 、 从 新西 兰 、 国 、 国 英 美
化 、 常化 和有效 地 “ 界 ” 作 以解决 复杂 而棘 手 的 经 跨 合 公 共 问题 ， 进公 共价 值 。 增 随着 整体 治理 的实践 ，
西 方学 术界 对 “ 体政 府 ” 行 了较为 系统 的研究 。 整 进 根 据 学者 的研 究分 析 以及 经合 组织 报告 的归 纳 ， 体 性 整 政 府是 一种 有别 于新 公共管 理 的新型 政府 改革模 式 ，
理 模式 （ ｏｉｉ Ｇ ｖｒａ ｃ ） Ｈ ｌ ｔ ｏ ｅ ｎｅ 。 ｓｃ ｎ
（ ） 体 政 府 的 内 涵 二 整
２ ０世 纪 ９ Ｏ年 代 中后 期 ， 以协 调 和整 合 为核 心 治 理 方 式 的整 体 政 府 改 革 在世 界 范 围 内 兴起 和 发 展 。 “ 整体政 府” Ｗｈ ｌ ｏ ｏ ｅｎ ｅ ｔ是 后新 公共管 理 改 （ ｏｅ ｆ ｖｒｍ ｎ） Ｇ 革 中 的一 个 全新 概 念 ， 之相 适 应 的说 法 有 “ 同 政 与 协
政 出多 门 ， 门立 法 、 自执 法 、 复 执 法 的 现 象 比 部 各 重 较 严 重 。 出现 食 品 安 全 问题 ， 业 、 生 、 检 、 农 卫 质 工 商 等 部 门从 自我 中心 主义 出发 ， 部 门 各 自制 定 的 按 执 法 标 准 和 规 范 进 行 调 查 处 理 ，使 本 来 应 保 持 统
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来 明确各 自的职责 范围和 加强相 互 的行动 协调 ： 日本 将食 品安 全 的风 险评估 与 风险 管理 职能进 行 了分离 ，
以减少 治理 部 门权力 寻租 的空 间 ； 盟在 改革 过程 中 欧
采取 了 自上而下 和 自下而 上相结 合 的方式 ， 同推 进 共
来看 ， 却存 在不 少 问题 。 比较 突 出的是 ， 障公众食 品 保 安 全供 给是各 监管 部 门的共 同 目标 ， 但基 于 监管 成本
的考虑 ， 各部 门往 往 从 自身 利 益 出发 ， 遇事 互 相扯 皮 推 诿 ， 希望把 本部 门应 承担 的监 管成本 转 嫁给 其他 都
食 品安全 治理体 制 的有效 整合 。 吸收 和借鉴 发达 国家
在食 品安 全整体 性治 理改 革实践 中积累 的先进 经 验 ， 将有 助 于解 决 我 国食 品安全 治 理存 在 的各 种矛 盾 和 冲突 ， 而促进 治理效 率 的提高 。 从
权 与结果 ， 而 实 现政 府 管理 与公 众 价 值 、 从 科技 以及 资源 的高度 整合
等发 达 国家开 始 ，迅速扩 展 到欧洲 及世 界其 他 国家 ， 这 场 以分 权化 、 场 化 、 市 民营 化 为工 具 的新 公 共 管理
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孙晓莉 ：中外公共服务体制 比较》国家行政学院出版社 ２０ 年版 ， ４ 页。 《 ， ０７ 第 ３
孙晓莉 ：中外公共服务体制 比较》 国家行政学院出版社 ２ ０ 年版 ， ４ 页。 《 ， ０７ 第 ３ 周志忍 ： 《 整体政府与跨部门协 同》《 ，中国行政管理》 ｏ ８ ２ ｏ 年第 ９ 期。
递 减
励各 部 门在 自愿平 等 的基 础上 签订部 门问协议 ， 以此
根据 《 品质量 法》 七十 条 的规定 ， 产 第 质检 部 门或
机制 的培 养和 落实来 发挥 作用 。
力 行使 方式 和收益 不一样 ， 何部 门都没 有 完整 的监 任 管执 法权 ， 只要某 一 部 门监 管 缺 位 ， 可能 导 致 整体 就
治理失 败 。因此在 只有 分工 没有协 同的情况 下 ， 既不 能充 分发挥 各部 门 的作 用 ， 又不能 有效 解决 矛 盾和 冲
（ ｒ ｏｔｌ ｎ ｇｍ ｎ ） ， 共 同点 都 是 通 过 制 度 Ｈｏｉ ｎａ Ｍａ ａｅ ｅ ｔ等 其 ｚ
（ ） 府 治 理 模 式 的 变 迁 一 政
现代 政 府 治理 在 西 方 国家 经 历 了从 传 统 的官 僚 制 到新公 共管 理 ， 到整 体性政 府 的模式 变 迁 。作为 再 现代 政 府 治理 模 式 的 变革 ，新 公 共 管理 理 论 发端 于
一wenku.baidu.com
、
政 府 整 体 性 治 理模 式 的相 关 理 论
Ｇ ｖｒａ ｃ ） “ 络 政 府 ” Ｎ ｔｗ ｒｅ — ｏｅ ｏ ｅｎ ｎｅ 、 网 （ ｅ ｏｋ ｄ ｇｖｍｍｅｔ 、 ｎ） “ 接 政府 ” Ｃ ｎ ｅｔ ｏ ｅｎ ｅ ｔ 、 水平 化 管 理 ” 连 （ ｏｎ ｃｅ Ｇ ｖｒｍ ｎ） “ ｄ
服新 公共管 理 治理模 式存在 的忽 视部 门合作 与协 调 ．
造成 碎片化 的制 度结 构 ， 以及 过分 倚重 私人 部 门和市 场机 制而导 致 的政府组 织 的空心 化 ． 决政府 在 公共 解 事务 治理 中的失 败 ， 图探 索一种 从分 散化 治理 到整 力 体性 治理 的政府 治理 路径 。 体性 治理 的机制 不再是 整
别 ， 而 产生 伦 理及 责 任上 的问题 ． 致 了公共 服务 从 导
公 平与公 正 问题 的凸显 。 在市 场化 过程 中不 断 出现腐 败 问题 。 美 国 以罗伯特 ・ 哈特夫妇 为代 表 的一些 登
学 者 针对 新 公共 管 理 理论 的缺 陷提 出 了新 公 共 服务
重威 胁人 们 的生命健 康 ， 引起 世界各 国及 国际组织 的
十 商管理矸完 ２ 园 ３
“ 通 环 节食 品安 全 监 管” 奖 征 文 流 有
采 用 交 流 、 作 和一 体 化 的管 理方 式 与 技术 ． 进 各 协 促 种 公共 管理 主体 （ 府 、 政 社会组 织 、 私人组 织 以及政 府 内部 各层 级之 间 ） 某 一政 策 领域 中协 调一 致 ． 到 在 达 功 能整合 ， 有效利 用稀 缺资 源为 民众提 供服 务 。整 并
冲突 ， 同一 种 食 品不 同部 门有 不 同的 标 准 。不 仅 对 给不 法 商 人 生 产 加 工 劣质 食 品 以可 乘 之 机 ， 给 市 也
场 监 管 工作 带来 极 大 的 困难 ． 响 了执 法 部 门 的治 影
理 效 率
（ ） 部 门权 力 横 向配 置 不 清 晰 ， 体 性 治理 效 益 二 各 整
仅关 系人 民群众 的身体健 康和 生命 安全 ， 同时也关 系
一
个 国家的经济 发 展和社 会稳 定 。从世 界范 围来 看 ，
由于经 济全 球 化 和世 界 食 品经 济 体 系 的复 杂化 与 国 际化 ， 年来 。 些涉 及面 广 、 响较 大 的食 品安全 事 近 一 影
件屡 屡发 生 。例如 ， 国 的“ 牛病 ” Ｂ Ｅ） 日本 的大 英 疯 （Ｓ 、 肠 埃 希 菌 （ １７ Ｈ ） ０ ５ ： ７ 中毒 、 比利 时 的二 恶英 、 洲 的 欧 口蹄 疫 、 亚洲 的禽流 感等 。这些 食 品安全 恶性 事 件严
从 西方 国家 推进整 体政府 改革 的过 程来 看 ， 不管 是 英 国首相 布莱 尔提 出的协 同政府 ，还 是澳 大利 亚 、 美 国等 国家推进 的整 体政府 ， 核心 内容都 是为 了克 其
三、 中国 现 行食 品 安全 治 理 模 式 存 在 的 问 题
从制 度设计 上看 。 国食 品安全 各监 管部 门的职 我 能 、 限似乎都 比较 清晰 、 权 明确 ， 从 现实 执行 的效 果 但