城中村自主更新改造研究

城中村自主更新改造研究

改革开放以来, 中国工业化、城市化迅猛发展, 带动了劳动力、资本、技术、信息等生产要素的流动和共融,创造了世界城市发展史上的奇迹。以深圳市为例,

城市化的快速发展带动经济持续稳定增长、社会建设和文化建设取得了巨大成就,

但与此同时, 发展方式不平衡、人口结构不合理、城乡发展不均衡、社会管理不完善等问题大量存在, 这些问题在城中村体现得尤为明显, 它们影响了城市化的发展质量,阻碍了城市的可持续发展。推动新型城镇化重在质量, 要解决好经济社会发展速度与质量同步的问题, 就必须推进以质量、结构、效益提升为目标的深度城市化,消除快速城市化带来的弊端, 寻求推进城市化健康发展的路径。城中村是城市空间向农村蔓延或包围农村的过程中, 在原农村基础上形成的城市化不完全的居民区。

城中村的土地转化为国有, 原居民或村民身份转化为市民, 但其生产生活方式无法很好地融入城市, 城中村的管理模式、基础设施、公共服务等也没有完全城市化,还存在着经济发展依靠集体和个人的土地、厂房、住宅出租为主, 社区管理以原城中村股份合作公司为主,社会管理基层组织建设不健全, 教育、医疗、社会保障等不能满足居民需求等许多问题。大多数城中村的建设延续了村落自然生长的方式,缺乏统一的规划, 加上出租经济利益驱动, 使得原村集体、村民甚至外来人员自行建造了大量违法或违章建筑, 城中村的生活设施、景观环境、社会秩序等凸显出与城市发展不相适应的问题。与此同时, 由于城中村所处的优越区位,

其潜在的土地价值随着城市的发展逐步外溢, 城市空间发展的需要、居民对改善生活环境的诉求、利益相关各方分享土地增值愿望等共同驱动, 使城中村改造成为了众多城市发展过程中绕不开的事件。深圳市过快的城市化发展与土地资源紧约束的矛盾十分突出, 形成了在全国十分典型的城中村聚落。

深圳市的城中村改造则几乎与城市发展同步, 从特区建设之初对城中村的引导发展,到较早的旧村镇改造,城中村改造再到全面实施城市更新, 深圳市依靠土地管理制度改革和政策创新走出了一条十分艰难但也比较有效的城中村改造道路。城市更新作为一项在旧城镇、旧厂房、旧村庄改造政策基础上进行不断创新的组合政策, 注重城市的内在更新、有机更新, 将综合整治与拆除重建共同推进,

体现政府引导、市场运作的特点, 以体现公益、多方共赢为目的,为城中村改造注

入了新的动力,也创新了城中村改造的模式。截止目前,深圳市通过城市更新向市

场供应的土地量已超过了新增建设用地的供应,通过城中村的更新改造, 为城市提供了包括学校、幼儿园、医院、社康中心、公交站场、保障性住房等大量的公共设施。在对政府主导型、开发商主导型、村集体自主型以及综合整治类、改变功能类、拆除重建类更新改造案例进行分析之后, 本文以深圳市为例,对村集体主

导的更新改造做了进一步深入分析。

从目前来看, 深圳市在不同时期不同背景下开展的村集体主导的更新改造有

这样几种形式：一是基于权益再分配的更新改造是基于治理方式转型的更新改造, 三是基于城市更新的更新改造。通过对深圳市城中村更新改造在规划、土地利用、经济和社会绩效等方面进行分析, 并对法律、政策、金融制度、社会管理和文化存续、各利益相关方关系等推进难点进行探讨, 综合提出深圳市城中村更新改造的方向。本文认为,由于深圳市经济社会发展位居中国前列,土地价值较

高,土地资源十分紧迫,城中村数量和规模居全国之首, 城中村更新改造的探索和实践有一定的借鉴示范意义, 一些教训也应当吸取。本文提出了应按照新型城镇化的要求, 实现质量高、可持续的更新改造；应厘清政府与市场的边界, 建立与市场决定资源配置相适应的更新改造政策体系；更新改造规划应与现代城市生长规律相适应, 体现城市发展的多样性；应与社区自身发展相结合,实现人、经济、文化、社区与空间的同步更新改造。

本文以深圳市城中村更新改造样本为例, 运用抽象法提炼出城中村自主更新改造的模式, 即完善法律法规保障,在城乡总体规划框架下, 着眼于存量土地利用和长远利益平衡,以政府的全程指导代替原来的局部参与, 以村民转型为现代企业股东代替简单的村民转为居民, 以社区股份公司职能分割代替原来的社企不分以自下而上的有机更新代替自上而下的行政命令, 从而实现更新改造人本化、社会管理人文化、空间结构有机化、社区文化传承化。城中村自主更新改造的实施背景是城市化发展到一定历史阶段、以深度城市化为特征的城市发展与质量同步提升的阶段。城中村自主更新改造的实施主体为原村集体或其合法的经济继承主体以及原村民, 他们之间存在着既密切关联又矛盾冲突的关系, 也存在着如何结合自主更新改造向现代企业和现代股东转型的问题。城中村自主更新改造应遵循的原则是：村民主导、各方共建,保障公益、突出共享, 落实规划、持续发展,明

晰地权、集约利用 , 继承传统、融通文化。

制与产业定位、 平衡利益与分配利益等进行了阐述。 指出城中村自主更新改造模 式也存在一定的适用性和局限性：一是应具备有效的政府治理能力和治理水平。

政府应指导城中村按照城市发展总体规划进行自主更新改造 , 应宣传和引导更新 改造规划主动与城市产业、经济、社会规划相衔接 , 应按照法治运作的思维方式 推进城中村自主更新改造；二是村集体应具备较高的组织化能力和组织化水平。

村集体及股份公司应足够的话语权、 有前瞻的视野、 有带领村民共同发展的责任 感, 也应具备敢于担当的意识以及很好的政策推动力、执行力；三是应具备良好 的市场环境。

在法治化的大背景下 , 建立健全推动城中村自主更新改造的法律法规 , 按照 法规先行、规范运作有序推进 , 也应相应地建立健全社会化组织。本文最后提出 促进城中村自主更新改造的政策建议。 一是政府应出台促进城中村自主更新改造 的政策和制度。首先要健全有利于明晰土地产权的配套政策 , 这是中央全面深化 改革的决定和要求 , 也是原农村集体土地开发主体确认、土地资源市场化、解决 小产权房等历史问题等方面的现实需求。

要从上位法对于土地所有权、 承包经营权、 土地使用和流转等方面进一步明 晰, 同时各城市应在上位法的指导下出台促进城中村自主更新改造的配套法规和 政策。其次要加大金融方面的支持 , 应探索设立专门的城中村自主更新改造投融 资金平台。 再次要建立有利于自主更新改造的实施标准。 按照积极发展农民股份 合作、赋予集体资产股份权能改革的方向 , 按照中央关于建立符合市场经济要求 的农村集体经济运营新机制的要求 , 创新务实地研究出台相关的机制标准。

二是应建立有利于兼顾公平和效率的城中村自主更新机制。 在收益分配机制 方面, 应按照中央要求 ,探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

在规划政策方面 ,提出通过规划政策的引导及规划的落地 , 实现居民、市民、外来 人员能同步享受城市发展、士地增值带来的红利。同时 , 应发挥城中村自主更新 改造这种模式的优越性 , 发掘和保护城中村的本土文化。

三是应同步推动社区自治机制的转型和社区股份公司的转型。 构建更加符合 城中村更新改造后的管理模式 , 必须明晰指导基层组织建设的社区党委、实现基 层自治的社区居委会、作为政府基层组织的社区工作站三者的关系 , 逐步剥离社 区股份公司的社会职能和事务职能 , 使这些基层组织既相互独立又形成合力 ,共

本文同时对于城中村自主更新改造的发起与推动、 运作方式及程序、 规划编