国家权力的分化与制衡——宪政制度和监督理论的梳理

胡锦涛同志指出：“在整个改革开放和社会主义现代化的进程中，我们都必须坚持依法治国的基本方略。”那么，如何才能依法治国？简单地说，就是要严格依照法律的规定来管理国家事务。进而言之，就是国家事务的管理者应该依法办事。如果国家事务的管理者在管理国家事务的过程中不依照法律的规定行使职权，甚至违反法律规定行使职权，那么依法治国则必然是停留在认识论的层面上。因此依法治国最首要的任务就是国家事务的管理者必须依照法律的规定和要求行使职权，任何违规或违法的行为都必须受到追究，这就必然意味着管理国家事务的各项权力必须受到法律的约束。要依法治国，权力就不能滥用，权力就必须要受到制衡和监督。

由于权力现象在人类社会广泛存在，权力一词在不同的语境下有着多种不同的用法。我们可以将它的基本含义作这样的界定：权力是指在特定社会关系中一方主体对另一方主体所拥有的某种优势力量的体现。这种优势力量意味着“一个人或一些人在社会行动中甚至不顾他人反对也能贯彻自己意志的任何机会”，而“不管这种机会是建立在什么基础之上”。在这里，我们所讨论的对象仅限于权力的一种，即国家权力。根据马克思主义经典作家的论述，国家权力与分散的个人权力不同，是一种“集中的有组织的社会暴力”。因而，只有社会从整体上存在一定的意识形态与组织条件，这种权力才能形成。

随着人类政治实践的加深，关涉国家权力的组成形式和相互关系的制度与理论-宪政制度与宪政理论就逐渐产生了。所谓宪政制度，是指一个国家中运行的各种基本政治制度。它既表现为一系列成文的宪法规范，也表现为行动中的各种约定俗成的宪法惯例。宪政制度是人类历史发展到一定阶段才出现的制度形式，它的重要功能之一在于设计和建设一个尽可能妥当的国家构架，使国家权力既保持有效运行，又能够有所节制而安全地运行。美国政治家麦迪逊认为，要作到这一点，就要使国家机构“不同的部门之间获得适当的制约与平衡”。这一产生于西方社会的著名政治主张，在理论上可以说有着以下两种含义：一方面，国家权力要有所分化，分别执行不同的职能。近代西方社会中的分权理论系统地表述了这一要求。简单地说，分权理论的观点是：“……关键是要将政府划分为立法、行政和司法三部门或三部分。三个部门中的每个部门都有相应的、可确定的政府职能，……政府的每个部门都一定要限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。进而，组成这三个政府机构的人员一定要保持分离和不同，不允许任何个人同时是一个以上部门的成员。这样一来，每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”

另一方面，国家权力之间要相互制衡。权力分立的功能主要在于分散权力的决策中心，消极地限制权力的范围，从而由人们从外部来防止权力的滥用；而权力的制衡的功能则在于在权力之间“对权力行使实行一套积极限制”。尽管任何一种分化的国家权力都不能随意干涉、控制其他国家权力，但为了促使不同的权力机关之间积极地相互监督，还应授权一个

“在实践上这就是授权一个部门国家权力机关对另一个国家权力机关行使一定的直接控制权。

在其他部门行使职能的过程中发挥作用，尽管是有限的作用。因此，给予了行政部门对立法进行否决的权力，或者给予了立法部门以弹劾权。”应当注意的是，任何一个具体行使国家权力的机关都不是全能的。它不能代替其他国家机关执行所有的职能。在特定的领域内，权力执行者独立自主做出决定的决策自主权是不可避免和不能缩小的。因此，不同的国家权力之间的这种“干预”只能在有限的范围内，依照一定的程序进行。

上述权力制衡的理论对纯粹的权力分立理论做出了一些重要的修正，它意味着国家权力之间在职能上所存在的分化，只是部分的分化，而不是绝对的、纯粹的分割和独立。

事实上，无论是权力分化的理念还是权力制衡的理念，都是为了满足人们在一定社会情境下的需要和价值追求而逐渐产生的，它们都具有特定的政治、经济、文化背景。那种将国家权力系统分别组织为立法、行政和司法机构的宪政制度追求，就是经过许多世纪而逐渐衍发起来的。随着情况的变化，绝对的分权理念遭遇到了各种批评，相应的理论侧重点也在发生变化。

首先，鉴于国家所负担的职能的复杂，在现代社会的现实宪政制度中，几乎看不到国家机构之间绝对的职能分化与独立。而现代政府体系的变化，也使人们经常很难将国家内部的多重机构强迫置于这三个范畴内。

其次，分权理论旨在制约权力的范围，防止权力的滥用，但各种分立的权力之间如何得到协调与沟通，从而以有效的、融会贯通的方式实现国家所担负的总体任务，这是纯粹的权力分立理论所难以解决的。分权理论的重要作用在于能够帮助人们从整体上思考国家基本机构的相互关系。但是，现代社会各种复杂的宪政实践与宪政理论已经说明，这一理论既非教条，也非固定不变的行动指南。

对于我国来说，由于我国实行的是人民民主专政的国体，一切国家权力集中属于人民，因此并不采取三权分立的政治原则。从政体上看，基本的国家权力组织形式为实行民主集中制的人民代表大会制度。由于人民代表大会毕竟无法一一行使国家的各项具体职能，这些职能就必须委托给相应的国家机关通过日常工作来完成。于是，人民代表大会之下设立了一些具体的国家机关，分别行使国家的各项基本权力，执行特定的国家职能。在我国的宪政体制中，国家权力在功能上基本可划分为立法权、行政权、审判权、检察权、军事权。其中，行使立法权的全国人民代表大会的地位最高，它不仅执行立法权，而且还代表人民享有各项国家权力。行政权、审判权、检察权、军事权，分别由不同的国家机关依照全国人民代表大会的授权和宪法、法律的规定来行使。这些国家机关所承担的职能既各不相同，又互相联系，这一现状使它们所行使的各项具体权力之间必然也存在着分工、制约、协调与合作的问题。

因此，借鉴西方的宪政理论的合理部分，来完善我国的基本国家机构之间的关系是依法治国的一项重要内容。我们必须看到这些宪政理论的发展与变化，并结合我们所面对的中国的实际情况来借鉴西方的宪政经验，探寻监督、平衡、协调国家权力之间相互关系的具体制度设计。全面建设小康社会的基本内容就是全面落实依法治国的基本方略。借鉴的目的正在于此！