第六章 公共预算与财政管理

公共预算管理
• 公共预算是政府在一定时期内为实现特定目标，按法律程序编制、审查、批准的公共财政收支计划。公 共预算主要考虑公共部门取得和使用资源的计划，涉及收入如何取得以及费用如何支付的决策。从形式 上看，公共预算是所在财政年度的预期收入和支出的一览表。从本质上看，公共预算是政府具有法律效 力的文件。从内容上看，公共预算是政府对财政收支计划的具体安排，政府预算反映了可供政府集中支 配的财政资金的数量多少，公共预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，政府决算则是政府预算执行 的总结。
预算机关关联原则
中央预算机关与各机关负责预算及计划的部门，应相互保持充分联系、协调与合作的关系。
CONTENTS
第六章 公共预算与 财政管理
公共预算与财政管理概述 公共预算的研究视角与理论发展 财政体制理论与实践
公共预算的研究视角
经济学的研究视角
• 经济学对公共预算的研究，主要是运用福利经济学的理论，分析政府预算的问题，其中既有实证性分析， 也有规范性分析。规范性分析的方法可以上溯到18世纪亚当·斯密所确定的租税与政府支出的基本原则， 如政府决定采取某种税收所依据的原则是什么，哪种形态的政府支出是最适当的。而实证的方法，则是 通过运用计量经济学方法来解答“如何实现社会福利最大化”的问题。
• 公共财政管理的目标是：通过财政资源的配置与预算的编列，帮助政府将其决策转化为行动；通过 掌握财务信息提升政府决策水平；通过考核财务结果促进政府的行政效率。公共财政管理的主要任 务包括控制、管理、计划与问责。
公共财政管理
• 财政管理理论在变化过程中出现了三种不同发展方向的理论，分别是正统理论、现行理论和替代理 论。
具备适当权力原则
行政机关为有效执行预算，必须具备执行预算的权限及执行职权的必要人员。
多元预算手续原则
政府预算的手续，可依行政活动、工作计划的不同而有差异，无须要求一致。
自由裁量原则 预算时间弹性原则
对于政府各支出项目及内容，不宜过分详订并限制流用，在不违反施政方针或目标的前提下，可给予各 机关自由裁量的空间，以更有效地使用资源。 为充分发挥预算的经济功能，政府施政计划的实施及经费支出时期，可随总体经济状况做必要的调整。
限定原则
预算的各个项目相互间应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定须在统一年度支出。
单一原则 完全原则
国家的财政收支应纳入一个预算内综合表示，不得另有独立的预算，即预算须单一，不得有
多个。 所有收入与支出完全列入预算中，不得有任何预算外收支，以维持国家财政的完整。
不相属原则
任何财政的收入与支出，不得有个别相属关系。
公共预算的研究视角
管理学的研究视角
• 管理学的研究主张预算制度应融合更多的分析管理方法，以使得公共决策能更具成效、预算资源的使用 能更有效率。管理学的研究将预算过程视为功能性的名词，包含控制、管理与规划等因素，并进一步地 将预算形式从传统的按支出用途分类改为按功能与绩效分类，进而按计划编列。
• 对于公共管理者而言，预算是一把双刃剑，它既是一个控制手段又是一个被控制的手段。每个预算程序 都要求公共管理者完成三个任务：一是从组织工作单位的环境中获得资源；二是组织的从属单位分配这 些资源；三是跟踪消费以确保资源分配获得关注。这种管理变革体现在预算形式上，要求从传统的按支 出用途分类改为按功能与绩效分类，并按项目与计划编制预算。这些预算制度是建立在预算是一个理性 决策过程这一基本假设前提之上的，其目的在于将预算过程从支持政府官僚行政资金的被动角色，改为 积极地决定政府施政计划与目的的工具，即预算是理性决策的过程。这种运用管理学基本原理分析政府 预算问题的思考，拓展了传统预算管理研究的范围，这种以管理学的视角来考察政府预算问题的研究范 式，很可能成为今后财政学与政府预算管理研究的发展方向。
公共管理导论
竺乾威，朱春奎，李瑞昌著
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第六章 公共预算与 财政管理
公共预算与财政管理概述 公共预算的研究视角与理论发展 财政体制理论与实践
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第六章 公共预算与 财政管理
公共预算与财政管理概述 公共预算的研究视角与理论发展 财政体制理论与实践
公共财政管理
• 公共财政管理是公共组织处理有关公共资金的所有管理活动。和其他的管理过程一样，公共财政管 理是一种由参与管理的有关人员构筑和协商的结果。财政管理者与其他管理者的行为并无二致，二 者都在努力减轻因资源来源以及资源量的不确定带来的模糊现象，同时二者也都在努力把关键的外 部利益需求或突发的利益需求与组织成员的能力和利益联系起来。 公共财政管理主要研究资金如 何流入各个公共机构、如何在机构内流动以及如何流出的过程，所涉及的专业领域有预算、会计、 收支、采购、闲置资金投资、公债、风险管理、审计等。
公共预算管理
• 提升行政绩效的预算原则包括以下八条：
计划原则
政府所有预算都应按照计划编制，预算反映政府计划，两者具有密切关系。
责任原则
行政人员对预算的责任是使行政机关的计划符合立法部门所反映的民意，并以最低的成本来执行计划。
根据报告原则
预算的编制、立法与执行，都应根据政府各机关的财务及业务报告，而非盲目地任意决定预算。
• 经济学对公共预算管理问题的研究与建议，基本上属于理论层面的贡献，对于实际预算操作并未发挥多 大的指导作用，例如外部利益的测量虽非不可能，但执行上却相当困难；而多数决定的投票方式牺牲少 数人的偏好，也无法完全取代市场机制的全体一致性。同时，由于预算收入的限制，政府大部分政策属 于零和的游戏，帕累托效率标准也往往是无法适用的。
公共预算管理
• 公共预算应遵循以下八项原则：
公开原则
政府预算内容应公开，让所有国民都能充分料及政府的收支状况、财政计划和施政内容。
明确原则
政府预算的收入来源和支出用途、项目与分类都应明确。
事前决定原则
政府预算应该在每一年度开始前，通过法定程序审议通过。
严密原则
政府预算应对各支出项目产生约束力，并力求与将来的决算一致。公共预Βιβλιοθήκη 的研究视角政治学的研究视角
• 从政治学的角度看，公共预算本身就是一种政治产物，研究预算应从分析公共政策的决策过程及预算如 何被执行出发。最具代表性的研究观点是威尔达夫斯基在《预算过程中的新政治》中提出的预算策略。 威尔达夫斯基试图从政治学的角度解释公共预算的演进过程及其结果，认为公共预算管理只是公共政策 分析的一部分，预算过程的模型应考虑组织内的协调与整合、主要利益相关主体的权力分配、政治策略， 以及获得预算资金的预期等。
• 政治学的研究观点强调预算过程的政治本质，其考虑问题的出发点是政治制度与政治行为之间的互动影 响和因果关系。将预算过程视为渐进行为的政治模型确有其存在的理由，许多预算的实例显示，政府预 算的编制，每年度都以前一年度的预算额度为基础，以增进方式累加而成。此外，越来越多的研究文献 也主张追求效率的理性决策模式是不正确的，人民或政府预算的决策通常满足基本条件即可。