非银行支付机构市场退出机制研究

非银行支付机构市场退出机制研究

目前，我国非银行支付机构（以下简称“支付机构”）较多采取的是混业经营模式，《支付业务许可证》是其经营范围内的一项业务类行政许可，人民银行对支付机构做出停止部分或全部支付业务、甚至注销《支付业务许可证》的决定，并不必然导致支付机构市场主体资格的丧失。支付机构不属于法定金融机构，但其作为资金运转媒介，牵涉金融机构、商户、企业、自然人等多方参与，具备准金融机构属性，其市场退出可能影响支付服务市场运行甚至金融行业稳定。本文梳理了支付机构退出情形，对退出处置的依据、原则、操作流程等环节中存在问题进行研究，建议在混业经营模式下将支付机构市场退出比照金融机构执行，授权人民银行对支付机构市场主体退出提前采取接管、重整等行政干预措施以及行政撤销的直接退出手段，切实维护金融消费者合法权益、保障支付体系平稳运作。

一、支付机构退出市场的几种情形

至2016年7月末，全国累计有267家支付机构获得人民银行颁发的《支付业务许可证》，浙江易士、广东益民、上海畅购等3家支付机构已被注销《支付业务许可证》。尽管被停牌注销《支付业务许可证》的支付机构所占市场份额不大，但由于支付业务具有客户群体涉众性、风险长尾性、跨区跨行业传染性等特征，处理不当容易产生社会问题，引发群体性事件，甚至会对区域金融稳定造成冲击。《非金融机构支付服务管理办法》第39条“支付机构因解散、依法被撤销或被

宣告破产而终止的，其清算事宜按国家有关法律规定办理。”，对支付机构市场退出方式进行了概括。

支付机构退出市场情形

二、支付机构退出市场存在的问题

（一）人民银行不能对支付机构采取行政撤销方式予以

强制市场退出，导致负面影响不能快速出清

《金融机构撤销条例》第2条明确规定“中国人民银行撤销金融机构，依照本条例执行”，但《非金融机构支付服务管理办法》第2条将支付机构明确界定为非金融机构，因此，人民银行无法定权限对其采取行政撤销这一市场强制退出手段，被停牌注销的支付机构可能仅退出支付业务板块，而支付企业本身并不退出市场，其债权债务关系也难以被锁定，资金链无法被切断，其后续不良社会影响仍可能持续发生。

（二）人民银行难以对支付机构提前采取行政干预措施，在避免支付机构刚性退出市场方面无法作为

《破产法》第134条明确规定“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序”，而支付机构作为非金融机构，虽然《非金融机构支付服务管理办法》第41、42、43条规定人民银行对于业务违规机构可以做出限期整改的决定，但该整改是支付机构自身采取的整改措施，在支付机构发生经营困难、出现重大经营风险时很难收到好的效果，而人民银行作为支付机构管理部门，无法定权限采取接管、重整等行政干预手段主动作为，不能有效避免支付机构经营状况持续恶化的情况发生，可能直接造成支付机构在自身整改不力的情况直接刚性退出市场，进一步加大处置成本，对社会造成更大程度的

负面影响。

（三）支付机构消费者权益保护制度不完善，退市中的社会维稳压力大

虽然《非金融机构支付服务管理办法》将支付机构定位为非金融企业，但与普通企业不同，支付机构的业务具有涉众型特点，往往涉及上亿元的用户资金和众多的客户信息，而且与传统金融机构相比支付机构服务的人群、交易的边界更为广泛，其风险处置具有长尾效应。《非金融机构支付服务管理办法》第15条虽然规定支付机构申请终止支付业务应当提交客户合法权益保障方案、支付业务信息处理方案，《实施细则》第28条对客户知情权、隐私权、选择权进行了一定细化，但这些处理方案仅局限于单个支付机构在自主退出情况下的客户权益保障，没有普适性的、规范化的具体流程方案，而且，对于支付机构在被动退出情况下如何保障客户权益特别是个人消费者权益仍是空白，支付业务或支付机构退出处置过程如何能深入到风险核心，切实保护客户信息不被泄露，保障客户资金得到有序清偿，有待从制度层面进行完善。

三、应确立的市场退出原则

（一）支付机构业务涉及人员多，必须确立保障广大客户、特别是自然人客户合法权益的市场退出原则

支付机构是面向社会大众服务的非金融机构支付机构，其运营需要社会公众的资金支持和来自社会公众的信任。因此，在支付机构实行市场退出时，必须首要保障广大客户、特别是自然人客户的合法权益，这在众多资金运作媒介的机构市场退出都有类似规定，如《金融机构撤销条例》第23条：

“被撤销的金融机构清算财产，应当先支付个人储蓄存款的本金和利息。”

（二）支付机构业务涉及资金量大，必须确立保障资金安全的市场退出原则

支付机构运行资金动辄上亿元规模，在退出市场时必须保障其资金安全性和资金来源的多渠道性，使其具备必要的资金偿付能力，目前支付机构仅有备付金制度，还应考虑多层次、多渠道建立资金风险保障。该原则是对涉及大量客户资金而非自有资金的机构的最低限度原则，如《保险法》第94条：“保险公司应当根据保障被保险人利益、保证偿付能力的原则，提取各项责任准备金”、第98条：“保险公司应当具有与其业务规模相适应的最低偿付能力。”

（三）支付机构作为资金媒介的社会中介服务机构，必须确立软性退出优先刚性退出的市场退出原则

支付机构的市场退出须以金融稳定和社会稳定为前提，要尽可能将负面影响降到最低。在退出方式的选择上，一般尽量少采取破产清算等刚性退出方式，而优先采取正常解散或者行政撤销等措施，以免动摇社会公众对第三方支付体系的信心。如《商业银行法》第64条：“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。”。

（四）支付机构作为业务许可型行政准入机构，应确立提前介入、严格退出的市场退出原则