422更加注重改革顶层设计和总体规划

时代呼唤“顶层设计”和总体规划

温家宝总理在今年的政府工作报告中提出，“我们要全面深化改革开放，要更加重视改革顶层设计和总体规划”。

顶层设计是一个工程学概念，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，在最高层次上寻求问题的解决之道。用在改革上，意在对待政治经济生活中的一切改革要探究本因、追根溯源，在高层次上发现解决问题的办法；各个方面要统筹兼顾、突出重点，抓住主要工作，解决根本的民生问题；善于从全局出发且始终贯穿全局，在所有经济的、政治的、文化的、社会的问题上一以贯之。

30年快速发展举世瞩目，但“福兮祸之所倚”，问题也不少。快速发展在很大程度上超前透支了人口红利，靠廉价的劳动力，靠对资源的大量损耗，靠廉价的出口，这种发展方式难以为继。人口红利在减少，人口在老龄化，各种生产要素的价格急剧提高，环境的硬约束已出现，国际社会要求我们承担有约束力的减排责任。危机一旦如海啸突如其来，成千上万家缺少自主创新能力的企业就会很快沉没，大批工人会失去工作，经济发展难以持续，还危及社会稳定。爬上一座山可能需要30年，从山上掉下来也许只需30秒。

能够最早觉察需要转变经济发展方式的，正是“顶层”。因为“顶层”不仅可以看到“造化钟神秀”的成就，也觉察到了“阴阳割昏晓”的变化；不仅有“荡胸生层云”的胸怀，也打开了“决眦入归鸟”的眼界；因此必然“会当凌绝顶，一览众山小”。中国的发展和改革走到现在，需要总揽全局的顶层设计。

例如，中国的一个基本问题，是“还在土地上的农民怎么生产生活”，和“离开了土地的农民怎么生产生活”。现在从基本面上看，由于生产要素成本的拉动，特别是劳动力成本、土地成本、能源和原材料成本上涨，逼着企业转变发展方式，提高科技含量。但由此引出的问题，是民工荒与“二杆子现象”（即城市增加大批缺乏技能的农民）、土地撂荒并存，是“一部分人没活干”与“一部分活没人干”并存。这就需要未雨绸缪、综合考虑的顶层设计。

又如，科技创新，要有规模经济为支撑。产量越大，创新需要的单位成本分摊越低。中国市场大，产业规模可以是世界上最好的，因此从理论上讲，支撑科技创新昂贵成本的产业规模已经形成了。但为什么汽车产业迅速膨胀，飞机的歼-20都搞出来了，无论是飞机还是汽车的发动机，就是搞不上去？这就需要抓住这些难题，发挥我们优势联合攻关的顶层设计。

再如，一个县，一个乡，在规划的时候不会对全世界的二氧化碳排放操闲心。但在中国整个国家的层面，如果不操心这件事，不但毁了中国，也毁了世界。这就需要从长计议、调整结构，大力发展低碳经济的顶层设计。

强调转变经济发展方式，实际上从“七五”计划就开始了，多少个五年了，我们一再呼唤，生产方式要转变，终于讲到这种转变已是“刻不容缓”了。过去讲不改革开放、不发展经济，是死路一条；现在讲不转变发展方式、不科学发展，是死路一条。

问题是如何实现转变。如果大家都“恭喜发财”，当然都乐意。但要想舒舒服服地实现经济结构调整、转变经济发展方式，是不可能的。当现实利益与长远利益发生矛盾时，只能壮士断腕，为长远发展牺牲一些眼前利益。只能做好“减法”，勇于放弃没有效益的增长，下决心淘汰落后生产能力，下力气遏制低水平重复建设，下狠劲消除“小而全”，总之，有一些产业、有一些工程要下而不是上，要退而不是进，被牵涉的自然不会高兴，甚至会很痛苦。

顶层设计的最后检验标准，要看是不是生产要素更为合理有效配置，从而在新的阶段焕发、解放出更大的生产力。从总体上看，我们毕竟还是要高兴，要皆大欢喜。打个比方来说，最终要问一问农民高不高兴，牛高不高兴，土地高不高兴。

更加注重改革顶层设计和总体规划

2010年10月30日13:54 瞭望

《瞭望》文章：更加注重改革顶层设计和总体规划

新时期更需要重视对各领域改革的顶层设计和总体规划，提高协同性，最大限度避免各项改革之间的相互冲突和相互掣肘

文/韩保江

党的十七届五中全会公报指出，改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革、积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。由此，意味着“十二五”期间我国将打响一场以全面和协同改革为特点的改革攻坚战役。

要取得这场改革攻坚战役的全面胜利，就离不开精心谋划和周密设计。我们必须认真总结改革经验，仔细研究新时期体制改革的特点和制度变迁的规律，更加注重各领域改革的顶层设计和总体规划，充分发挥高层推进改革的“规模效应”。只有如此，我们才能更加有力地克服各种既得利益者阻力，最大限度地节约体制变革过程中的交易成本，以加快改革进程。

总体来讲，过去30余年的各项体制改革，特别是经济体制改革都是通过“摸着石头过河”，即“先行试点，总结经验再全部推开”的路径走过来的。这种方式一般是在没有把握、没有经验、存在争论的情况下推进改革采用的。这种方式最大的优点是试错成本小、回旋余地大。缺点是往往由于争论大而搁浅改革，贻误改革战机，延缓改革进程。

新时期开始的各领域改革与过去的改革最大的不同，就是我们有了体制改革的经验积累，通过过去改革实践的探索和理论总结已形成了一套中国特色社会主义理论体系。尽管不排除我们在有些领域的改革还稍显经验不足，仍需试点先行，但更需要重视对各领域改革的顶层设计和总体规划。高层不仅需要对各领域改革的目标和进程提出明确要求，而且需要确定各领域改革的优先次序和重点任务，进而提高各项改革的协同性，最大限度避免各项改革之间的相互冲突和相互掣肘。

中央关于“十二五”规划的建议已对新时期的经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革和政治体制改革的目标和进程提出了明确的要求，对各领域改革的优先次序和重点任务也作出了具体安排，关键是如何才能有效落实和有力推进，切实解决改革进程中的“老大难”问题，真正啃下几块“硬骨头”。

首先，要下决心大力推进各项改革，积极营造改革攻坚克难的社会和舆论氛围，鼓励地方或部门敢闯敢试。以往我们能够启动改革并取得一系列改革成就，很重要的一条就是有“想改革、要改革、敢改革”的社会和舆论氛围。也正是在这种氛围下，人民不仅理解和拥护改革，而且容忍改革的失误。也正是在这种氛围下，改革者不仅敢于争先，敢于创造，而且甘心为改革当铺路石。可以想象，如果没有邓小平提出的“三个有利于”的改革标准和“胆子更大一点、步子更快一点”的号召，恐怕就不会有社会主义市场经济体制框架的建立，进而也就不会有这20年的经济高速发展。当然，营造氛围切忌“雷声大、雨点小”，关键是要痛下决心，动真格的。在充分考虑社会承受能力的基础上，义无反顾地推进关键领域的深化改革。

其次，中央政府要担当起各领域改革方案顶层设计师的责任，在综合各方利益和国家诉求的基础上，潜心研究改革风险，统筹协调推进各领域改革。新时期的改革最大的特点，就是改革的领域多，利益关联性广、风险大。一方面，社会主义市场经济体制继续完善，经济体制改革需要不断深化。虽然基本经济制度已经建立起来，但各种所有制经济不能依法平等使用生产要素、公平参与竞争、同等受到法律保护的问题还相当突出。要素市场体系还不健全，宏观调控的科学性还有待提高。另一方面，政治体制改革、文化体制改革和社会体制改革都要全面铺开，进而使上层建筑不断适应经济基础的发展变化。这些改革与经济体制改革相比，牵扯面更广，牵扯的层次更高更多。如此多层次、全方位的改革，不可能再像过去那样“自下而上”地推动，而应该“自上而下”地进行设计和整体规划，只有这样，才能既避免不同领域改革的相互冲突，又使得改革方案具有权威性，进而使改革推进更顺利。

再有，全面改革也要突出重点，努力在经济体制、政治体制、文化体制和社会体制改革的重点环节有新突破。经济体制改革的重点应该放在破除国有经济垄断、完善各类国有资产管理体制、健全国有资本经营预算和收益分享制度、加快建设法治政府和服务型政府、建立财力与事权相匹配的财税体制、推进利率和汇率市场化、深化资源性产品价格和要素市场改革等方面。政治体制改革要突出加快推进党内民主进程，大力发展社会主义民主政治，切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，加强行政问责和权力制衡。文化体制改革要突出建设社会主义核心价值体系，深化文化事业单位改革，培育骨干文化企业和战略投资者，鼓励和引导非公经济进入，发展新型文化业态，增强多元文化供给能力。社会体制改革要侧重收入分配体制改革，完善政府、工会、企业三方机制，特别要加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系，深化医药卫生体制改革，努力打造社会安全网。□

做好顶层设计和总体规划全面推进各领域改革党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革。”当前，我国改革已经到了攻坚阶段，改革的任务空前艰巨，改革的难度空前加大，改革的要求空前提高。为此，我国必须更加注重改革的顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。