城中村改造的几点思路

城中村改造的几点思路

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乐建明,　颜　哲(重庆大学　建设管理与房地产学院,重庆　400045)

摘要:分析了城中村发生发展的历史成因,指出造成城中村这种现状是制度与村民和政府行为共同作用的结果。征地过程中政府对农民补偿方式的简单处理、对农民的智力支持和教育培训投入不够,是城中村形成的根源。针对城中村的形成原因及改造的难点,提出了改造的思路与对策。

关键词:城中村改造;安置补偿;改造模式;教育培训基金

中图分类号:F292 文献标识码:A 文章编号:1006-7329(2005)02-0095-05

So me I deas on Reconstructi on of Vill ages i n si de the C ity

Y UE J ian -m ing,Y AN Ze

(College of Constructi on M anage ment and Real Estate,Chongqing University,Chongqing 400045,P .R.China )

Abstract:I n this paper,the hist orical reas ons of f or mati on of the village inside the city are analyzed .It is in 2dicated that such situati on f or the villages inside the city are the result of j oint acti on of both the villagers and the govern ment .The foundati on of villages inside the city laid on the si m p le compensati on f or far mers in con 2fiscating the rural land and lack of intelligence aids .

I n this paper,the ideas and measures f or their recon 2structi on are put for ward based on considerati on of the reas ons of their f or mati on and difficulties in the recon 2

structi on .

Keywords:reconstructi on of villages inside the city;all ocati on and compensati on;type of reconstructi on;fund for educati on and training 城中村是我国城市化进程中的较普遍现象,表现为在城市化加速期城市建成区面积扩张使大量村庄包围在城市建成区内。这种村庄内仍旧实行农村管理体制,因此在建设管理、社区管理等方面出现真空,导致村内建设行为失控,建筑采光通风差、公共设施少、卫生条件差、道路标准差、缺乏基本的消防通道、安全隐患大。此外,村内大量的出租屋与暂住人口缺少规范的管理,赌博、色情、偷窃等治安问题泛滥,严重影响城市形象,阻碍了城市的发展。因此,许多城市已将城中村改造提上议事日程。珠江三角洲地区的广州、深圳、珠海等城市在城中村改造方面进行了有益探索,取得了宝贵的经验。但是,目前进行的改造尝试普遍存在对村民改造的忽视,改造后村民的生存技能、生存方式没有得到改变,这为城市的进一步发展埋下了隐患。因此,改造过程中政策措施的制定不仅应关注如何顺利推进城中村改造以及改变当前城市发展的环境、卫生、居住状况等问题,还应该关注如何筹集资金对村民进行教育培训,对自主创业提供扶持,引导村民走自食其力、自主创业的道路,实现村民生存方式的转变。

1　城中村历史成因分析

1.1　城乡二元管理体制是城中村形成的制度原因

20世纪50年代中期以后,我国逐步建立了高度集中的计划经济体制,在户口迁移、粮食供应、就业第27卷　第2期2005年4月 重庆建筑大学学报Journal of Chongqing J ianzhu University Vol .27　No .2Ap r .2005

3收稿日期:2004-12-18

作者简介:乐建明(1977-),男,江西省乐安县人,硕士生,主要从事技术经济及管理研究。

69 重庆建筑大学学报 第27卷

安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口,实施城乡分割对立的二元管理体制。二元管理体制的存在,使得“城”与“村”分属不同的机构体系管理,城市在对城乡结合部的农村宅基地的土地使用、建设管理方面存在一定的真空,城市规划管理范围及建设管理法规对农村集体所有的宅基地、留用地等的管理无效,是造成城中村的根本制度原因。

1.2　城中村是城市化背景下政府行为短期化倾向的结果

政府行为的短期化倾向,首先表现为政府征地时出于对成本的考虑,保留村落的做法。目前许多的城中村基本没有耕地,除了保留的宅基地及村留地外,周围都是建设用地。政府出于对成本的考虑,采取迂回发展的城市发展策略,征地后,没有对自然村采取有效措施,只是简单地保留村落、辟出村留建设及经济发展用地。征地后的开发建设,无论是企业还是政府,大多只考虑项目本身。在这种种因素作用下,都市里的村庄,便成为城市用地包围下的孤岛,城中村的问题因此被积累下来。

其次是对农民补偿方式的单一化处理。大规模的征地后,许多农民实际已无地可种,而政府只是采取现金补偿或是村留建设发展用地的补偿,对农民的智力支持、教育培训投入不够。由于农民长期在土地上耕作,所具备的知识技能都与初级的耕作方式有关,这是中国基本国情。不管是购买保险、农转非就业安置、一次性现金补偿,还是村留发展用地,都没有考虑村民的长期发展问题。因此,在快速城市化进程中,对农民采取何种补偿方式及现金补偿的使用如何管理,既要维护社会当前的稳定,又能使农民真正转变成为现代化建设的生力军,是摆在城市管理者及关注城市发展的学者面前急待解决的课题。

三是城市化背景下城市政府存在职能的缺失。大量人口涌入城市,城市为几百万外地流动人员提供工作机会,但未提供其所需的廉价住房,在满足外来劳工住房需求方面,城市政府和开发商存在着职能的缺失。城中村提供的租金较低的住房符合市场的需求,为那些进城务工的外地流动低收入人口,提供了栖身之屋,一定程度上承担了政府应承担的职能。

1.3　城中村是农民趋利性的产物

城中村村民收入的主要来源是村集体分红和自建出租屋收入。村集体经济建立在征地补偿金及村留发展用地的基础上:依赖征地补偿金建立起一批集体出租物业;依赖村留发展用地,与开发商合作开发收取土地租金。村集体经济丰厚的收入,为村民承担了医疗、养老等方面的保障,此外村民还可以从集体经济得到不菲的年终分红。位于广州CBD中心地带的石牌村拥有商铺、酒店、仓库、写字楼等物业20多万m2,村集体村收入9000多万元,除去税收、日常行政支出、社会公共支出外,尚余4000～5000万元供集体分红[1]。位于广州CBD———珠江新城中心地段的冼村,村集体经济收入4280万元/年,除去日常管理及村民福利支出950万元/年外,尚余近3000万元供集体分红①。

村民受教育程度低,就业能力低,就业门路少。海珠区瑞宝村3000村民中具有劳动力的有2200人,但就业人口仅为500-600人,就业率仅为22%～27%[2]。冼村户籍人口5526人,只有约200人在村企及村委会就业。由于村集体经济及私人出租屋经济的保障,村民就业能力低,对村集体经济及出租屋收益依赖程度大,村民依靠集体分红及出租收益就可以过上安乐的生活,村民就业意愿低,成为“主观剩余劳动力”,过无所事事、得过且过的生活。

此外,文化素质不高的农民在市场化的激烈竞争中,无法立足。一不懂技术,二不懂管理,在产业层面上只能在一些劳动密集性企业、服务性行业从事一些低端的简单劳动。城市经济迅猛发展,村民的心理跟着膨胀,在就业无门、投资创业无力的前提下,私自多建房出租增收成为他们的主要投资方式,以致出现了城中村的建设管理混乱的问题。

2　改造的难点分析

城中村的改造不同于城市进程中的旧城改造,城中村改造涉及土地的转制、村集体和村民的出租屋问题,这些问题与村民的利益交织在一起,远比一般的旧城改造问题复杂得多。

①数据来源于冼村改造调查的洗村村委账目公开栏数据,2004.3.15。