高校服务型行政管理体系探析

高校服务型行政管理体系探析

摘要：本文在考察和分析高校构建服务型行政管理体系的理论及实践背景的基础上，对“高校服务型行政管理模式”的内涵与特征进行了探讨，并提出高校构建服务型行政管理体系的基本路径和相关措施。

关键词：高校服务型行政管理体系路径

近年来，“服务行政”研究逐渐成为学术界的热点问题之一。尤其是自2004 年2 月21 日温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”以来，在全国范围内更是掀起了一场对构建“服务型政府”或“服务型行政管理体系”进行理论研究和实践探索的浪潮。在这一浪潮的推动下，国内高校在探索服务型行政管理模式的道路上也迈出了重要的步伐。

一、高校构建服务型行政管理体系的理论与实践背景

学术界有关“服务行政”和“高校服务型行政管理”的理论探讨、各级政府机构建设“服务型政府”的实践探索以及高校内部管理体制改革的推进，为高校构建服务型行政管理体系提供了重要的理论与实践基础。

（一）关于“服务行政”的理论探讨

“服务行政”一词最早见于德国行政法学家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）发表于1938 年的代表作《当成是服务主体的行政》一文[1]。在国内，“服务行政”思想的提出至少可以追溯到20 世纪90 年代初。当时，台湾学者陈新民在《公法学札记》一书及其他一些相关文章中对福斯多夫提出的“服务行政”概念进行了介绍与解读[2]。此时，大陆的一些学者也开始意识到建立服务行政的必要性。郭道晖指出，在市场经济中，最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府[3]。陶学荣认为，要不断创新行政体制，增强其适应性，使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要[4]。张成福认为，“管制行政”与“服务行政”的冲突是公共行政与经济社会发展冲突的主要表现之一。在他看来，应当要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体[5]。崔卓兰也提出要将政府的“管理”和“服务”融为一体，树立“管理即是服务”的思维模式[6]。张康之则把历史上的行政分为三种模式:统治行政、管理行政和服务行政[7]。在他看来，人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。马敬仁也明确指出，“服务行政”将是我国政府、企业和社会管理发展的必然趋势[8]。从此，公共行政将走向服务行政逐步成为学术界的共识。自20 世纪90 年代末期以来，一些学者开始对“服务行政”的内涵与特征进行更深入的探究。沈荣华指出，可以从观念、功能、本质这三维角度来考察服务行政的内涵结构。从观念上讲，服务行政应以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识和责任意识;从功能上讲，服务行政就是要转变政府的角色，使政府成为公共服务的供给者，要以出于公心、服从民意、设身处地为人民着想、努力提高服务质量为己任;从本质上讲，服务行政应以人民为主体，使政府充分发挥社会公共事务的服务性功能[9]。

学者张康之在不同的文章中对服务行政模式的特征做了深入的探讨。在张康之看

来，在社会主义公共行政模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度。首先，服务行政是服务本位的行政。服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能，但服务行政的管理是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的[10]。其次，服务行政是公民本位的行政。服务型

政府将彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念，“政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”[11]；第三，服务行政是社会本位的行政，“服务型政府坚持以社会为本位，在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的[12]；第四，服务行政

是公正的行政。张康之认为，统治行政中不存在公正，管理行政中的公正也只是一种虚假的公正，而服务行政“要求行政人员的被授权完全用来为行政客体的服务上，不允许行政主体的个人私利渗入其中，整个社会的任何一种力量，任何一个地区，任何一个团体，作为行政客体，都是服务的对象，行政人员平等地对待一切服务对象，所以就能够实现公正行政”[7]。

（二）建设服务型政府的实践探索

自20 世纪70 年代以来，政府行政管理体制改革逐渐成为世界性的热点问题。虽然不同国家在政府改革理念上各有各的侧重点，但提高公众服务质量是各国政府共同追求的改革目标。由管理行政转向服务行政成为21世纪世界各国公共行政改革的重要趋势。在这一趋势的影响下，我国政府也明确提出了构建服务型政府的改革目标。2004 年2 月21 日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中正式提出“建设服务型政府”的目标。2007 年10 月15 日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上所做的报告中，进一步强调要“加快行政管理体制改

革，建设服务型政府”，并明确提出要完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。

事实上，在中央提出建设服务型政府之前，部分地方政府就已经开始了构建服务型政府的实践探索。例如，早在2002 年初，南京市政府就提出要建设规范透明、廉洁高效的服务型政府。2003 年2 月，南京市政府颁布了《关于推进服务型政府建设的实施意见》，并从建立民主科学的公共决策机制、推行行政法定化、提高公共服务效能、建立新的社会评价系统等方面着手进行政府管理体制改革[13]。重庆市政府也于2003 年8 月颁布了《关于建设服务型政府的工作意见》，并从创新行政管理体制、创新行政管理方式、推进行政法治化、建设优良的市场经济环境等方面提出了行政管理体制改革的总体安排。此后，尤其是党中央、国务院明确提出建设服务型政府目标之后，许多地方政府也陆续推出了建设服务型政府的改革措施。构建服务型政府，加强公共服务职能成为我国政府管理模式变革的重要趋势。在这一背景下，提升服务水平也开始成为我国高校行政管理体制改革的重要目标。

（三）高校服务型行政管理研究进展

高校行政管理体系作为整个社会行政管理系统的重要组成部分，其管理理念和管理制度必然受到社会行政管理思想变革的深刻影响。有关“服务行政”的理论探讨，为高校服务型行政管理体系研究提供了重要理论基础，而中央和地方政府建设服务型政府目标的提出，则直接推动了高校服务型行政管理体系的研究和探索。

尽管在学术界明确提出“高校服务型行政管理”概念之前，已有部分研究者提出建立服务型人才培养模式、服务型就业指导中心、服务型学生工作模式等设想[14]，但对高校服务型行政管理进行系统思考却是始于2006 年。2006 年，林则田、曹发军在《实践“三个代表”重要思想努力打造高校服务型机关》一文中提出构建“高校服务型机关”的问题[14]。从文献检索情况来看，这可能是国内首次明确提出建设高校服务型机关。