村规民约制定执行中的思考

处理村规民约信访问题的思考

党的十八大以来，依法治国被提上议事日程，成为人们普遍关注和讨论的焦点。科学兴村、民主管村、法治治村成为社会主义新农村建设的重要载体和内容，扶贫攻坚、精准扶贫给广大农村工作注入新动力、新活力。农民的法治意识空前提升，信访维权意愿不断彰显，由村规民约引发的信访突出问题逐步显现，牵动了地方党委政府的神经，也带给管理者更多的思考和反思。结合信访工作实际，下面从三个方面浅谈自己的认识和看法。

一、村规民约信访问题集中表现

近年来，我市工业化、城镇化进程加快，城市周边、城乡结合部、小场镇失地农民增加速度前所未有，涉及到农民利益分配、失地农民社会保障的信访案件成倍增长。在精准扶贫工作中，扶贫对象的确定、涉农资金的使用、涉农项目的实施等也暴露出很多问题。这些问题，归纳起来主要集中体现在三个方面：（一）集体经济组织中少数人利益受到侵害

近年来，全市各地发生多起到市集访事件，其中不乏有反映利益分配不均、不合理，信息不公开、不透明，或多或少与村规民约制定和执行上有牵连。XX乡程××等十余人集访市委市政府，反映多年前从本县偏远乡村迁入经开区落户，交了入户费，承包了集体土地，但当集体土地被征用后，补偿安置被排挤在外，原因是补偿方案是村民大会讨论通过的，代表了绝大多数利益，外迁户不能一视同仁。此类事例举不胜举，其共同特点是，“村

规民约”在处理村民利益上有失公允，不能平等对待同类人群利益诉求，在履行义务和分享利益上不能统一。

（二）“以权代规”擅自决定村民事项

在一些偏远农村，村社干部往往都是选举当地有一定威望的长者担任，由于其本身掌握文化知识不多，往往“一言九鼎”，我行我素，一些老旧观念、默守陈规的做法沿续至今，不容他人质疑和辩解。村支两委作出的决定，确定的事项，出现了与新时期的要求，与当前政策规定相违背甚至相对立的情况。当遇到矛盾和问题的时候，村组干部甚至还未意识到不妥或错误，仍坚持己见。XX县XX乡XXX村4组原组长游××就觉得很“冤”，多次进京到省上访讨要说法，理由组长遭到了罢免。2009年，国家实行退耕还林政策，为了体现“公平公正”，时任组长的游长叙不管各家退耕还林亩分多少，实行平均分配。此举遭到绝大多数村民反对，但该组长坚持“我见”，虽经乡村两级多名领导约谈，仍不能改变其个人决定，最终导致大规模群体上访，村民会议对组长进行了罢免。

（三）村规民约超越法律法规之上

XX区XX镇XX村万XX、陈XX夫妇多次到市、区两级上访，反映他们的集体土地被征用，征地补偿款没有份，失地农民社保不能参加，完全是因为一纸“村规民约”作怪。2008年，该村经村民大会讨论形成了村规民约，对征地补偿安置进行了明确，凡是离婚再婚者，夫妻只能一方享受该村征地补偿及分红政策，家里有两个女儿的，只能其中一人享受当地优惠政策。陈XX属于前种情况，与丈夫离了婚，按村规民约规定，其丈夫是

本地村民，应该享受当地征地补偿政策，自己却被排除在了政策之外。当地村干部振振有词：“这个约定是经全体村民讨论通过的，大家也一直遵照执行，自己两个女儿也只有一个享受了政策。”单从村规民约上说，似乎看不出破绽，但若与相关法律法规对照，就不难发现村规民约实际剥夺了信访人的权力。《土地法》明确规定，凡是集体经济组织成员均有权享受集体土地征地补偿各项政策，失地农民社保是以承包土地主体失去土地占比为条件，任何组织和个人无权剥夺。由此可见，村规民约必须以法律为依据，才经得起历史和现实的检验。

透过现象看本质，这些信访问题之所以存在和发生，其核心在“利益”二字，作为集体经济组织成员，义务和权力是对等的，利益是平等的，如果我们在设计制度上、制定规则时，不能照顾到所有合法权益诉求，信访问题产生也就在所难免。

二、村规民约信访问题背后深层次的原因

由村规民约引发的信访问题是多方面的，既有一方一俗的影响，也有体制机制设计的缺陷，还有人为方面的原因，只有真正把握病因，对症下药，才能药到病除，解决问题。

（一）思想观念陈旧保守是村规民约信访案件产生根本原因近些年，基层基础工作得到了夯实，村（社区）组织得到了发展壮大，队伍的素质得到了明显提升，村民自治工作也得到了加强和保障。但也要看到，村（社区）干部总体水平不高、领导能力不强的现状还将长期存在。村民自治本是村民自我教育、自我管理的有效途径，但如果基层组织不懂得运用，甚至滥用，将会适得其反。对村规民约的两种认识不可取。一种是过分夸大和

依赖村规民约的作用，而忽略了村民组织的领导作用。这种现象在广大农村和社区比较普遍，认为只要是经过村民大会一致讨论通过的就是对的，就要坚持，也不管研究决定的事项是否违背国家法律法规，都要一视同仁执行。如XX区XX社区在城镇化进程中土地被占，当时社区居民讨论，一致同意采取预留部分土地开发以解决居民长期生活保障问题，市政府尊重了居民的意愿。之后，社保政策进行了调整，失地农民可以购买社保，于是部分居民又提出按失地农民解决社保的诉求，居委会在整个事件中持一种放任的状态，既不教育引导把握正确导向，也不进行有效制止，导致局面失控，引发到市大规模集访。再一种认为村规民约可有可无，其管理作用有限。有的地方，该经过村（居）民集体讨论决定的事项未讨论，应该让村（居）民知道的事项也秘而不宣，擅自决定重大事项。去年，省委巡视我市期间，群众反映村（居）务不公开、不公正、不透明的事项高达300余件，涉及征地补偿、土地流转、林矿权归属、民政救济等各民生领域方面。

（二）基层民主制度不健全是村规民约信访案件高发直接原因

认真梳理基层村（社区）信访事项不难发现，之所以引发矛盾纠纷或利益冲突，与信息不公开、不对称大有关系，村（社区）在基层民主制度建立和执行上存在较大差距。一是制度不够健全。一些地方的基层民主制度说得多，做得少，空对空，往往只体现在换届选举中。二是执行无力度。有的地方，形成的制度没有很好的坚持和贯彻执行，往往说起来重要，做起来不重要，制度和规定形同虚设。三是宣传不到位。对于哪些事项必须经过村

民代表大会讨论通过，哪些事项可以以村规民约的方式确定为长期有效的决定，没有进行广泛的宣传，村级组织对于村民完全是本糊涂账，这必然导致上级的政策、指示和要求落不到实处，群众对基层组织的做法不理解、不支持，甚至产生对立情绪，从而埋下信访的“种子”。

（三）基层作风问题是是村规民约信访案件高发的潜在原因今年以来，我市进京非访46人，越级访144人，其中反映村干部不作为、乱作为的45人，反映各类农村利益诉求68人，占进京非访、越级访案件59.47%。有的村级组织十几年不公开财务账务；有的村（社区）干部利用职务之便，在执行民政优抚、救灾救济等惠民政策中，优亲厚友、区别对待；在提供一份证明、一个公章、一个保单等基本服务中吃拿卡要，向群众索取好处，不给钱不办事，给了钱乱办事；在土地征用补偿、地地经营流转等事项中，程序不公开、标准不统一，存在与民争利、侵占群众利益行为。凡此种种，暴露出基层作风建设的垢病和顽疾，需要长期整治和治理。

（四）基层管理缺失是是村规民约信访案件高发的必然结果监督缺失、监督不到位是村规民约信访案件高发的重要原因。有的乡镇干部，狭隘理解村民自治就是村（居）民自己的事，规定是他们自己定的，其执行结果如何，与己无关。市委领导在接待XX区的一件因村规民约引发的信访事项时，村镇两级都认为制定的村规民约没有错，要维护权益只有通过诉讼途径来解决。当接访领导问道，村规民约有没有在乡镇备案，乡镇有没有进行认真审查时，镇村干部面面相嘘，哑口无言。《村民自治组