增强高职院校章程实效性之策略研究

□林文雄

（汕头职业技术学院，广东汕头5l5041）

摘

要：高职院校章程建设的“先天缺陷”与“后天不足”致使高职院校章程的功效存在“应

然”与“实然”的冲突，通过原因分析，增强高职院校章程实效性必须从提高认识、增强使命感与主体意识；转变观念，培育理性法治思维；树立信心，以民主的培育拓展自主的空间；整体推进，夯实制度基础；加强监督，形成全方位、多层次、立体化的监督体系等方面进行改革。

关键词：高职院校；章程；实效性；对策中图分类号：G717

文献标识码：A

文章编号：1674－9154（2016）04－0012－04

*项目来源：本文系汕头职业技术学院科研基金资助项目《增强高职院校章程实效性之策略研究》（项目编号：SZK2014Y16）的

研究成果。

作者简介：林文雄（1966-），男，广东惠来人，汕头职业技术学院，高级讲师，主要研究方向：教育法制、高校思想政治教育。收稿日期：2016-01-28

增强高职院校章程实效性之策略研究

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大学章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。虽然我国的《教育法》、《高等教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010年-2020年）对大学章程建设均有明确的要求，但标志我国大学已进入“立宪时代”的是《高等学校章程制定暂行办法》（下称《办法》）的颁布实施。在“立宪时代”，大学章程建设的焦点已从章程文本的规范性转化为章程的实效性。当前，高职院校章程的实效性尤为值得关注。

一、章程功用的“应然”与“实然”的冲突

《办法》的颁布实施，对完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展有巨大的积极作用。过去我国大学章程建设存在的突出问题，如相关主体对大学章程的认识不到位、大学章程的制定程序不够规范、大学章程的文本建设总体水平不高、大学章程的监督程序建设薄弱等问题，在不同程度上得到回应、解决，但是，影响大学章程的实施效果的问题并非全部迎刃而解，特别是对于高职院校来讲，因章程功用的“应然”与“实然”的冲突，其章程实效性的增强仍然任重道远。

章程功用的“应然”是指从高等教育发展本身需求出发，对章程建设的功用在理论形态上的目标定位，它反映的是人们对章程建设功用的期望结果。章程功用

的“实然”是指在具体的客观环境中，章程建设的功用在实践形态上的落实与体现，即章程的实践效用，它反映的是章程建设的功用所能达到的现实状况。

《办法》指出：“为完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展，依据教育法、高等教育法及其他有关规定，制定本办法。”由此可见，大学章程建设的目的：一是完善现代大学制度，二是促进高等学校依法治校、科学发展。而其核心包括如下两方面：在对外关系上要保障大学的办学自主权；在内部关系上要提高大学治理的自治能力。《办法》正是围绕这两个核心问题做出相关规定。关于保障大学的办学自主权，《办法》第五条明确规定“高等学校的举办者、教育主管行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则……落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”《办法》第八条规定“章程应当按照高等教育法的规定，健全学校办学自主权的行使与监督机制”。关于大学的自治能力，《办法》第四条规定“高等学校制定章程应当……依法完善内部法人治理结构……应当着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制”；此外《办法》第九条至第十二条还分别就大学的政治权力、行政权力、学术权力、内部治理结构及民主决策、民主监督等作出明确规定，对完善大学的自主管理、自我约束的体制、机制提出指导性意

学校管理

见。可以说，《办法》对章程建设的功用在理论形态上的目标定位就是：对外保障大学的办学自主权；对内提高大学的自治能力。

实际上，近三十年来我国一直努力推行高等教育体制改革。从1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。”到1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》首次对高校自主管理、自我约束提出要求，再到1999年颁发的《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“切实落实和扩大高等学校的办学自主权……完善高等学校的自我约束、自我管理机制。”可以说，扩大大学的办学自主权、提高大学的自治能力一直是我国高等教育体制改革的主题。但时至今日，就政府与大学的关系而言，政府依然处于主导地位，大学在本质上是政府的附属机构。就大学内部关系而言，行政权力与学术权力一直处于失衡状态，这集中表现为学校内部运行行政化色彩浓厚，学校自治能力的提高缺乏必要体制、机制支撑。这表明，我国高等教育体制改革的目标定位与其实践效用一直难以一致。同时也意味着，从“实然”层面看，因我国大学目前的办学环境的特点仍然是政府主导、学校管理行政化突出，章程建设的功用所能达到的现实状况与其目标定位依然存在差距。

当然，有学者认为，我国高等教育中保障大学办学自主权、提高大学自治能力的问题久悬未决，这正是当前大力推进高校章程建设的意义所在。因为，大学章程上承国家教育法律法规、下启学校规章制度，推进大学章程建设是传递之前高等教育体制改革的接力棒，是把改革的目标追求落到实处的关键一环。但笔者认为，目前大学章程建设难以从根本上解决章程功用的“应然”与“实然”冲突的问题。

二、原因分析

为何说大学章程建设难以从根本上解决章程功用的“应然”与“实然”冲突的问题？原因在于大学章程建设的“先天缺陷”与“后天不足”。

（一）在界定政府与大学之间的权利义务关系上，大学章程有“先天缺陷”

从内容上看，大学章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。从法律地位上看，大学章程作为联接国家法律法规和学校内部规范性文件的重要纽带，上承国家教育法律法规、下启学校规章制度。不管是对外关系还是对内关系，章程均应有涉及。但在界定政府与大学之间的权利义务关系、进而保障大学办学自主权上，章程并非无所不能。有学者认为，《办法》第五条规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当……以章程明确界定与学校的关系……落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”第十九条规定：“起草章程，涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。”由此，“章程可视为高校和政府间的一个合约”。但是，这里存在两方面的问题：首先，对于高等学校与政府管理部门之间的关系，大学章程没有直接规范的权限。在法律关系的构建上，涉及外部非平等主体之间的法律关系，大学章程具有的是确认功能，其相关主体之间的权利义务的创设，必须由章程之外的大学制度去承担。显然，高等学校与政府管理部门之间的关系并非平等关系。其次，对于高等学校与举办者之间的关系，大学章程事实上也难以行使直接规范的权限。虽然，政府作为大学举办者，其与所举办的大学本应是平等的关系，但事实上，政府作为大学举办者与其作为大学的行政监管者的身份没有分离，其与所举办的大学之间目前不可能是一种平等的法律关系。因此，赋予大学章程在大学与其举办者的政府之间的权利义务上行使直接规范的权限，其前提是在体制、机制层面上保证政府作为大学举办者与其作为大学的行政监管者的身份的分离，而当前政府的这两种身份是浑然一体。因此，在现阶段，大学的举办者在维护大学办学自主权方面所必须履行的义务，若没有大学章程之外的制度先予以界定，大学章程是难以有所作为的。而高职院校因其多为地方政府所举办和主管，地方性常伴随着失范与随意，其对政府的依赖性更为突出，政府直接介入学校内部事务、以行政层级管理和控制学校的现象屡见不鲜。因此，高职院校的章程在界定政府与大学之间的权利义务关系上，其“先天缺陷”更为突出。

（二）在调节大学内部主体行为上，大学章程建设存在“后天不足”

通过大学章程建设以提高大学的自治能力，必须抓好章程的制定、实施、监督三个环节，做到“依法制章”、“依章治校”、有效监督。目前，在“依法制章”方面，按照《办法》的要求，各高等学校依据国家教育法

学校管理