公共管理导论(第三版)

公共管理导论（第三版）欧文.E.休斯著张成福等译第一章变革的时代1.传统公共行政基石的基本原理①官僚制②最佳的工作方式③通过官僚制组织提供服务④政治与行政二分法⑤公共利益⑥职业官僚队伍⑦行政性2.传统行政模式的基础是官僚制，新公共管理的基础是市场新公共管理的基础是市场，表现在：①据成本-收益分析来确定结果②运用目标管理方法实现任务③运用市场与市场机制④竞争与选择⑤通过权力、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。

3.变革的紧迫问题①对公共部门的抨击（表现在规模、范围和方法三个方面）②经济理论的变革：公共选择理论（以完全理性为基础）；委托（股东or全体选民）-代理（管理者）理论；交易成本理论③技术变革④私营部门的变革第二章传统的公共行政模式1.早期的行政系统：“人格化的”，以效忠于国家or大臣or非营利组织or国王为基础2.传统的行政模式深受美国的伍德罗.威尔逊和欧洲的马克斯.韦伯的影响。

认为行政是工具性、技术性的，应远离政治领域。

例如19世纪美国的文官制度。

3.韦伯的官僚制理论⑴理论的基础：三种类型的权威：魅力型权威；传统型权威；理论-法律型权威(效率最高)⑵与早期模式最大的差别：①运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。

②组织及其规则比组织中的任何个体都为重要。

4.威尔逊与政治控制政治（制定政策）、行政（执行政策）二分法体现在三个方面⑴责任与义务的明确关系⑵策问题与行政问题完全分离⑶行政是匿名的、中立的、无党派的5.泰勒与管理⑴科学管理的三个方面①决定工作标准的时间和动作研究②刺激性工资制度③改变职能组织④人际关系公共管理的黄金时代6.传统模式存在的问题⑴政治控制的问题⑵“最佳工作方式”的问题⑶官僚制的问题：与民主冲突（正式的官僚制不再被认为是一种特别有效的组织形式）⑷公共选择的批评第三章新公共管理新公共管理更关注结果的实现和管理者个人的责任1.一般管理的职能⑴战略职能（首要职能）①确定组织的目标和重点②设计操作计划以实现既定目标③人员组织和调配⑵管理内部构成要素①人事指挥和人事管理制度（构成了组织实现其目标的行动能力和对具体管理方向进行反应的能力）②控制绩效（通过各种信息管理系统）⑶管理的外部要素①处理和组织的“外部单位”（服从相同的权利机关）②处理与其他独立组织的关系③处理与新闻媒体和公众的关系2.管理方法的产生起点：富尔顿报告3.新公共管理改革不只是对公共部门的改革，代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变4.管理主义方案⑴一种战略方法政府已经把长期计划和战略管理确定为其长期施政的目标。

⑵管理而非行政⑶关注结果（强化了个体绩效和组织绩效）⑷改善的财政管理：用绩效和项目预算制度取代了原有的线性项目预算和会计制度。

对如何有效利用资源给予越来越关注。

⑸人员调配的弹性⑹组织的弹性：设立某些机构为小型政策部门提供服务⑺转向更激烈的竞争⑻新合同主义：任何想象的到的政府服务都可通过签订合同来提供。

⑼对私营部门的管理实践方式的重视⑽与政治官员的关系：互动，更加灵活⑾与公众的关系：存在直接责任关系⑿购买者与提供者的分离⒀重新检视政府的所作所为5.管理的理论基础⑴传统公共行政模式基于两种理论：官僚制理论和政治官员和行政官员相分离的理论⑵新公共管理的理论基础也有两个：经济学理论和私营部门管理理论3.7管理的理论基础1．传统的公共行政模式基于两种理论：官僚制理论和政治行政二分法。

2．新公共管理理论理论基础也是两个：经济学理论（新公共管理的两大原则：首先新公共管理以市场为基础——源于经济学理论——所用的理论是公共选择理论、委托-代理理论、交易成本理论；其次，新公共管理的目标是摒弃作为组织原则的官僚制。

）和私营部门管理理论。

（重视目标或许是引自私营部门最重要的一点。

）3.8对管理主义的批评有以下方面：1. 管理主义的经济学基础其一:经济学是一种有缺陷的社会科学，它在政府中的应用同样是有缺陷的。

其二：尽管经济学作为经济体系或者私营部门的理论基础有某些效应，但它在政府中的应用则完全是一中拙劣的构想。

本书观点：对大多数产品和服务，政府性质的消费行为和普通市场行为并无二致，关键在于这种市场行为边界何在？2. 私营部门管理的基础对公共部门而言，确定目标或评估结果更具困难性，或许这就是公共部门于私营部门最关键的区别之一。

3. 新泰勒主义波利特认为，管理主义是泰勒的管理思想的直接继承者。

本书观点：比起公共管理来，泰勒主义于传统的行政模式有更大的相似性。

4. 政治化政治领导人更有可能自己选址领导部门，并要求部门领导对其施政目标有所认同。

本书观点：这与传统模式强调的中立及非党派的行政确实是背离的。

但未必对公共管理也是这样。

原因两点：一是没有任何利益能高于当时的政府。

二是公共管理者应该清晰的了解各种替代性行为过程的政治成本和收益，而不是躲在虚假的中立性的背后。

这样就可以终结“政治化”的负面影响，与原有的体制相比，它更具现实性和有效性。

5.减少责任新公共管理与责任机制是否吻合的问题。

5. 签约外包的困难。

6. 伦理问题。

7. 执行与士气问题。

8. 总的评价。

对管理主义模式真正的检验还是讲新模式与原有模式的绩效进行比较。

第四章政府的角色4.1 引言公共管理所需关注的基本问题是政府应该做什么和不应该做什么。

有些理论认为，政府只应当提供那些市场不能提供的商品或服务；然而，另一些理论认为，既然政府是通过政治过程所表达出来的人民意愿的集中代表，那么其范围不应该存在限制。

4.2公共部门的必要性公共部门是公共政治决策的产物，而非包含与市场过程中。

政府是以强制为基础的，而市场是以自愿为基础的。

与简单的认为公共部门与私营部门是相互独立的并必然导致对抗相比，公共部门与私营部门之间的相互作用可能更为微妙。

私人管理与公共管理公共部门与私营部门为什么不同，以及为什么不能相同的理由：1. 公共部门的决策可以是强制性的，而私营部门不具备这一特征。

2. 公共有不同与私营的责任制形式。

3. 公共服务管理者必须解决在很大程度上有政治领导人设定的外部议程。

4. 公共部门在测量产出或生产效率方面有其固有的困难。

5. 公共部门的规模和问题的多样性使得任何控制和协调都很困难。

上述这些区别产生的问题：1. 这些区别是否足以要求一种特定的管理形式；（本书观点：公共部门与私营部门的基本任务是不同的。

）2. 这些区别是否足以要求一种传统的行政模式而非管理主义模式。

(本书观点：公务员现在的任务是管理性的，而非行政性的，管理形式的发展可以在人们关注公共部门与私营部门的区别下进行。

)“政府”与“治理”二者有重要的差别。

1.“治理”的概念比“政府”更适用与公共管理。

治理正变得越来越扩散，政府并非治理问题的垄断者，而是存在诸多的竞争者。

2.管理某项特殊政策问题的最佳方法可以是：或者与私营部门建立伙伴关系，或者把某一职能民营化，或者运用管制手段。

3.治理并没有排除直接由政府提供商品或服务，但它更需要具体情况来寻求治理的最佳形式。

4.3作为公共政策基础的市场失灵。

市场失灵是政府行为合理化的理由之一。

市场失效的主要类型可概括如下：公共物品1. 公共物品具有“非排他性”大多数国家是由公共部门和私营部门以令人尴尬的形式共同提供这些价值性产品，而对公共部门和私营部门在这方面的作用孰轻孰重缺乏明确的界定。

外部性例如环境影响往往需要借助于某中形式的政府行为才能解决。

自然垄断政府干预并不意味着直接由政府提供商品或服务，现在全球的发展趋势是将此类服务民营化，但又必须接受某种形式的政府管制。

信息不完全买方的信息和卖方是不对称的，政府可以提供信息来保护消费者市场失灵的限度市场失灵理论可以为政府行为提供某些指导作用，但完全作为政府该做什么不该做什么的指南，在某些情况下会产生问题。

4.4政府工具政府工具是指政府干预的方式，在某种程度上也是政府行为正当化的应用机制。

绝大多数的政府干预可以通过下面四种方式实现:政府供应政府通过预算形式直接提供商品或服务，是政府运行的主体。

部分。

补贴生产管制政府拥有强制性权利，这是它与私营部门的本质区别。

可以是社会管制也可以是经济管制。

运用那种职能？4.5 政府干预的阶段自由放任的社会在社会中政治支配着经济。

对这种类型社会的反抗：亚当斯密的《国富论》，政府和政府机构并不比经济体制自我改善的动因更为重要。

福利国家的产生一般认为，其起源于19世纪80年代的德国。

提供福利是以政党竞争为目的的。

后来英国和美国发展起来。

新古典主义（经济理性主义）1. 个性假设理论他们能决定自身所需要的特殊服务和商品，并愿意为此付费。

2. 精心构筑基于上述假定的模型。

政治学中的公共选择理论3. 市场角色最大化4. 政府角色最小化政府的回归二十世纪末，二十一世纪初。

总之：政府角色的变化，实质上是政府理论的冲突。

在重商主义时期，政府运用的主要工具是管制，当时政府预算小，政府生产几乎不存在，福利国家时期，政府主要通过较高的税收来提供产品和服务以及进行资源的再分配。

当前，关于政府角色的争论异常激烈。

4.6政府的基本职能安德森提出了一组较为实用的政府角色：提供经济基础（制定经济社会的游戏规则和经济生活框架。

）提供各种公共物品与服务。

解决和协调团体冲突。

维持竞争保护自然资源确定个人获得商品和服务的最低条件。

保持经济稳定。

4.7有关政府规模的争论衡量政府规模最常用的标准是看政府支出的总量在经济总体中所占的比重。

4.8结论政府正变得越来越像一个促进者而不是生产者。

第五章公共企业5.1引言5.2建立公共企业的理由政府所有制是公共企业的唯一共同点。

里斯的观点：1. 市场失灵。

市场不能充分提供社会所需要的服务。

政府可以适当配置资源。

2. 改变经济中的支付结构。

意味着要改变特定个人或者集团所获得的利益。

3. 推动中央集权的长期计划。

是某些国家运用的一种激励手段。

例如提供必要的基础设施。

4. 经济性质由资本主义转为社会主义。

5.3公共企业的类型公用事业往往通过建立网络，连接住户而实现，例如水、电、气等。

两个特征：一是自然垄断二是其提供的服务具有政治敏感性。

路上运输和邮政系统本质与公用事业一样，不同的是它们面临着竞争和挑战。

竞争性环境中的企业指政府所有的商贸企业，与私营企业在同一市场进行直接的竞争。

例如银行，保险，石油公司等。

是人们议论如何缩减公共部门规模时的一个重要焦点。

管制机构属于政府，并受政府控制。

“资产”是政府的强制性权力。

1.4 关于民营化的争论民营化：从整体上减少政府的介入，“通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门”。

公共企业民营化的主要论据：民营化的经济论据没看管理效率与民营化民营化的效率观认为私人管理本质上优于公共管理。

本书观点：竞争性行业的公共企业可以和私人企业一样高效。