从试点到推广,新农保推广中的困境与突破

从试点到推广，新农保推广中的困境与突破作者：胡移倩

来源：《时代经贸》2012年第15期

【摘要】自2009年9月1日国务院颁发《关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》以来，全国范围内新型农村社会养老保险（以下简称新农保）建设工作如火如荼，在河南省先后建立四十多个试点，得到了社会各界的极大关注。然而新农保推广过程中存在着许多问题，本文通过对河南省安阳、鹤壁、新乡、郑州、信阳五个地市的十六个试点地区的资料整合及实地调查，总结出河南省推行“新农保”试点工作中的困境，进而指出相应的解决路径，进一步完善农村养老保险的建设。

【关键词】新农保；困境；突破

2012年7月，国务院批转《社会保障“十二五”规划纲要》，提出推进新农保省级管理，实现基础养老金全国统筹的新任务和新要求。作为一个农业大国，我国农村居民养老问题一直是统筹城乡发展的重要问题。尤其是伴随着老龄化问题的加剧，社会保障体系的建设特别是农村养老保险制度对于确保农村居民生活，缩小城乡差距，促进新农村建设有重要的现实意义。

一、河南省“新农保”试点实施情况

继2009年，我省郑州市荥阳市、信阳市罗山县等21个县（市、区）成为全国首批新农保的试点后，2010年10月，我省又有22个县（市、区）进入第二批试点，覆盖农村人口1311万。我省试点工作稳步推进，2011年河南省的国家试点县市、区达101个，参保人数突破3400万人，领取养老金人员726万人，均居全国第一。同时，60周岁以上人口覆盖面71%，参保率90%，均超出全国平均值10个百分点以上，全年发放养老金29.7亿元。[1]

“新农保”覆盖范围为年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。年满60 周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。“新农保”要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。实行“基本养老金+个人支付养老金”结合的支付结构，以及“个人缴费+集体补助+政府补贴”的筹资方式，缴费标准分为100元、200元、300元、400元、500元（每人每年）五个档次。发放的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，中央补贴的构成基础养老金（55元/月/人），目前试点地区政府还要再补贴5元/月/人。[2]我省实行省、市两级财政补贴制，即对参保居民给予每人每年不低于30元的补贴，省一级补贴20元，市一级补贴10元，都放入养老金个人账户，作为发放的基数。

预计到2015年，河南省60岁及以上老年人口将达到1579.42万人，占全省常住人口的15.71%，也就是说，不到7个河南人中，就将有一位老年人。新农保的推广与完善使得“老有所养”成为可能。

二、河南省“新农保”实施中的困境

（一）相关政策连接不良，宣传效果欠佳

第一，相关政策衔接不良。由于“新农保”处于探索创立阶段，“新农保”与被征地农民社会保障、城镇职工养老保险、农村最低生活保障等相关社会保障制度的衔接政策虽然受到广泛关注，并且争议颇多，但可操作性政策尚未出台，“新农保”与相关社会保障制度的衔接问题成为一笔糊涂账。在一些试点县调查时我们发现，部分农民在其打工所在的城市已经参加了商业养老保险或者社会养老保险，返乡后却不能再参加“新农保”。

第二，政策宣传方式有限。试点地区政策的宣传效果直接影响制度的后续进程，也影响到强农惠农政策的价值实现。各地区均有相当数量的村民对政策不了解是影响参保的主要因素。此外，如表一所示，村民了解政策渠道较为单一。过半数的村民通过政府或村委会而了解，因此，基层宣传人员对村民参保起着至关重要的作用；将近三分之一的村民通过亲戚、朋友的介绍了解新农保政策。村民获悉政策有效渠道有限，成为政策落实的一大障碍。

（二）经办机构人员短缺，参保程序繁琐

第一，“新农保”经办机构人员短缺。“新农保”经办机构在参保登记、基金收缴、养老金发放等方面起着重要的管理、监督作用。在走访相关部门时，我们了解到，虽然国家对新农保经办机构的服务人员配备有具体要求，但目前在河南省试点地区，“新农保”经办机构的服务人员配备严重不足，多是临时从其他部门抽调过来的，并且没有明确的编制，工作积极性不高，加之职责不明确，影响工作正常运转。而各县（市、区）“新农保”办公室工作任务繁重，除了日常的信息管理以及每年的缴费档次调整外，还要随时更新参保信息，准备解决各类问题，协调各机构以及农民之间的矛盾与冲突。[3]

第二，“新农保”申请程序繁琐。在我们的调查范围内，中青年劳动力外出打工，老人和孩子留守现象颇多，而很大部分的老人受教育程度有限，单是填写一式四份的参保表格就很成问题，缴费的细节要求更使得他们望而却步，不愿参保。

（三）经济收入不均衡，短视问题突出

第一，经济收入限制。“新农保”政策中基础养老金存在捆绑发放的问题，即子女参保成为老年人参保的限制条件，然而对低收入家庭的中青年劳动力而言，维持基本生活外还要按时缴纳养老金负担过重。

第二，村民年龄影响参保积极性。如表二所示，依据户主年龄上的差异，将年龄小于40岁的农户定义为青年，将年龄大于等于40岁但小于55岁的定义为壮年，将大于等于55岁定义为老年。总体来说参与人数在各个档次分布的还比较均匀，其中，青年村民参保积极性不高的主要影响因素是青年村民短视，更关注眼前利益，认为养老问题还很遥远，无需过早考虑，

即使有参保，也选择底较层次的参保标准。然而，随着年龄增加，壮年以及老年村民养老意识增强，参保积极性较高。

（四）基金保值增值困难，制度建设缺失

新农保基金收缴和保值增值不到位影响“新农保”的顺利推进。从“新农保”试点情况看，新农保基金暂时由县级统筹管理，在县级统一调配和运营资金。据了解，各地新农保保费和养老金基本上是由县农村信用合作联社代发，而一般来说，统筹层次越高，风险越分散，资金集中管理和运营，资金保值和增长就越有保障。[4]同时，按现行基金管理办法，参保人员个人账户储蓄利率按一年期活期存款利率计入个人账户，而个人账户资金有限，缺乏合适的投资渠道和投资人才，再加上通货膨胀率等因素的影响，个人账户养老金保值增值困难。[5]如何有效管理“新农保”个人账户以及确保个人账户的保值增值，尽快完善“新农保”基金管理办法，是新农保制度可持续发展的一个重大制度建设问题。

三、河南省“新农保”困境的突破路径

（一）链接相关政策，转变宣传方式

据悉，目前人力资源和社会保障部、财政部正在研究制定“新农保”与城镇职工基本养老保险等其他养老保险的转移接续办法。对此，要抓好三个要点：第一，制定与城镇企业养老保险的衔接政策，尤其对于进城较晚的农民，若参加城镇企业养老保险后缴费年限不足15年，应该允许返乡农民补缴“新农保”保费，实现养老保险关系的衔接；第二，要研究“新农保”与农村最低生活保障制度的衔接政策，使老年贫困农民切实得利。第三，要加强社会保障信息系统的研究与开发，提高信息资源的共享和整合能力。[6]

为增强“新农保”政策的宣传效果，首先，应该不断提高基层干部自身对“新农保”政策的了解度以及关注力，关注时事政策变动并能够履行宣传职责，帮助农民就相关问题解惑答疑；其次，建立责任机制，设置专人负责政策宣传，采取从村委会到村小组再到村民步步推进的方式，保证政策精神的传达效果。[7]；最后，因地制宜制定宣传方式，在现有宣传媒介的基础上，通过开辟政策宣传栏、基层干部入户讲解、参保问题公开问答等方式广泛动员，真正实现惠农政策。

（二）鼓励大学生参与，提高管理效率

“新农保”政策无论在宣传或是管理工作，仅靠农保经办部门有限的人力远远无法满足工作需求，招募大学生参与相关工作可缓解矛盾。于学生可提高实践能力，于政府可缓解人力短缺状况。因此各地政府可建立与高校的长期合作关系，设置公益性岗位，培训相关知识，解决“新农保”工作人员短缺问题。

对于“新农保”申请程序繁琐的问题，同样可以通过大学生协助表格填写，缴费办理等工作，认真记录村民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案；采用现代化管理方式，推行社会