财政专户清理难原因分析

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财政专户作为财政资金管理的补充手段，实现了特定用途财政资金的专项管理、专款专用，在特定历史时期发挥了积极作用。但随着财税体制改革的不断推进，财政专户因开立不规范、监管不到位、运作不透明等问题，与新《预算法》建立全面规范、公开透明的预算制度有所背离。2014年以来国务院和财政部出台多项规章制度，要求全面清理财政专户，但清理效果并不理想。为尽快实现国库单一账户制度、盘活财政存量资金、建立现代财政制度，应重点关注财政专户清理难的原因，尽快完成财政专户全面彻底清理。

财政专户；财税体制改革；清理

财政专户清理情况

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）和《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号）都明确要求“全面清理存量财政专户，除财政部审核并报国务院批准保留的专户外，其余专户在2年内逐步撤销。”经历4年的清理、整顿，大部分专户得到有效撤并，专户数量明显减少，但专户余额、非税收入归集专户余额却有不

断增加之势，仍有大量财政资金沉淀于

商业银行。以中部某地级市为例，截至2018年3月31日，全辖财政专户共计410余户，同比减少近20户；专户余额约为52亿元，同比增加近8.6亿元、增长20.0%，财政专户余额超国库库存3倍左右；非税收入归集专户余额约为8400万元，同比增加近660万元，增长8.5%。

财政专户管理不规范产生的问题和风险

（一）财政专户不规范阻碍财税体

财政专户清理难原因分析

■ 赵东升 谭 敏 于 敬

/ 文

制改革

新《预算法》规定“建立全面规范、公开透明的预算制度”“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”。新《预算法》颁布的同时，国家出台一系列规章制度，旨在建立国库单一账户制度、盘活财政存量资金、开展国库现金管理、推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革、财政政策与货币政策协调配合等。以上目标的实现要基于清楚明晰的财政资金管理制度，财政专户过多、开立不规范、监管不到位、运作不透明、存量资金大等，已经严重阻碍财税体制改革。

（二）财政专户不规范加大资金风险

一是内部资金风险。因财政专户开立在商业银行，有的资金缴入当地国库，有的资金上缴上级财政专户，有的直接拨付使用，现行财政专户管理模式自由裁量权较大，容易滋生贪污、挪用等腐败现象。在实际工作中，人民银行国库对财政专户资金的上缴和划拨处于被动监管地位，难以掌握应上缴国库资金是否按时足额缴库、各级财政是否按专项资金使用范围和拨款进度进行拨付，

为财政资金安全带来隐患。二是外部资

金风险。《财政专户管理办法》（财库

[2013]46号）规定“除应及时缴入国库

单一账户的非税收入资金以及国家另有

规定外，财政专户资金可在确保资金安

全前提下开展保值增值管理。”财政专

户资金因此合理纳入基础性存款，按比

例提取法定存款准备金，但商业银行的

财政专户存量资金远超出《存款保险条

例》规定的50万元的存款保险赔付上限，

单个财政专户的资金多数也超过50万

元，财政专户资金会因存款银行破产而

遭受重大损失。

财政专户清理难的主要原因

（一）监督制衡机制及法律约束效

力缺失

一是《财政专户管理办法》（财库

[2013]46号）规定“财政专户纳入国库

单一账户体系，由财政部门国库管理机

构统一管理。” 财政国库被描述为财政

专户的唯一管理机构，人民银行国库的

监督权限并未体现，制衡机制的缺失使

财政专户清理整顿效果大打折扣。二是

新《预算法》法律责任部分对各级政府

及有关部门违反本法规定开立财政专户

的，责令整改，对负有直接责任的主管

人员和其他直接责任人员追究行政责任。

该法并未对阻碍财政专户清理相关责任

人明确责任追究事项，财政专户清理工

作缺乏法律约束效力。

（二）财政专户开立及清理机制不

健全

一是国库对财政专户开立的职责与

权限不匹配。《国家金库条例》第十一

条规定：国库的主要权限包含监督财政

存款开户，但根据人民银行内部职责分

工，由支付结算部门行使账户管理职责。

因此，财政专户的开立管理主要由支付

结算部门行使，国库部门只能审核纸质

开户材料的合规性，对于是否为相同性

质重复开户、具体开户个数等信息无从

掌握，造成国库部门对财政专户开立的

职责与权限不匹配，无法实现全面监督。

二是财政子账户游离于监管之外。《财

政专户管理办法》规定了各类财政专户

允许的开立数量，规定其他性质相同或

相似的资金原则上应在1个财政专户中

分账核算。这为财政部门在商业银行开

立子账户开了口子，子账户的开立因不

需人民银行核准备案、不纳入全国统一

的账户管理体系而游离于监管之外，是

造成财政专户清理呈现账户数量减少、

资金存量增多的一个原因。三是地方财

政专户清理机制不健全。财政专户的清

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理采用地方各级财政部门自行清理并逐级汇总上报清理情况的形式，此过程完全由财政部门单方面组织开展，缺乏监督制衡机制，财政专户的清理虽取得一定效果，但清理缓慢、主动性不强。

（三）人民银行国库系统功能不能完全满足专户资金核算要求

《财政专户管理办法》规定开立财政专户须具备的条件之一为“国库单一账户不能满足资金管理核算要求，需要开立财政专户。”这一度成为财政部门在商业银行开立财政专户的主要借口，大量财政专户由此而生。经过多年的发展建设，人民银行国库虽已建立了以“3T”系统为依托的现代化国库服务体系，达到了资金零在途、风险可控制的水平，但距离对财政专项资金明细核算、高效管理还有一段距离，国库系统功能有待进一步丰富完善。

相关建议

（一）夯实财政专户管理的监督制衡机制及法律约束效力

一是利用好《预算法实施条例》修订契机，进一步夯实人民银行国库对财政专户的监管地位，细化人民银行监督财政专户开立、资金收拨、清理及与有关单位共享财政专户信息的权利。二是废止与新《预算法》《国家金库条例》相背离及有碍人民银行国库行使监督权的相关法规制度，从建立财政部门与人民银行的制衡机制角度，重新修订《财政专户管理办法》。三是制定《财政专户清理办法》，明确对人民银行国库、

财政部门、商业银行的总体要求、职责

分工及清理财政专户的质量、时间要求，

强化责任管理，对阻碍清理的行为，严

格追究责任。

（二）完善财政专户开立及清理机

制

一是人民银行总行可根据国库履职

需要和监管要求，合理划分国库和支付

结算部门关于财政专户开立的职责分工，

可以取消企业基本存款账户开户许可证

核发、账户管理系统升级为契机，在新

增银行办理企业基本存款账户开立、变

更、撤销、备案功能的同时，增加国库

用户，实现预算单位账户，特别是财政

专户信息在国库和支付结算部门的资源

共享，以系统核准代替纸质材料核准，

严把财政专户开立关。二是由财政部门

和人民银行共同建立财政专户管理信息

系统，对财政专户开立、变更、撤销及

资金流量进行动态监控，由人民银行、

财政部和商业银行共同对账，谨防专户

资金挪用、延压。三是由财政部门、人

民银行共同组成财政专户清理小组，对

存量财政专户进行严格核查、集中清理，

坚决取缔违规、重复财政专户和子账户

虚拟管理，实现财政专户总量可控、存

量下降。

（三）提升人民银行国库核算财政

专户资金能力

一是加快国库各系统升级改造，扩

大存储容量，开发应用软件，在国库库

款户下设置财政专户，再在其下设立明

细账户，将原在商业银行核算的专户资

金缴入相对应的国库明细账户中，明细

核算专项资金收支存情况，确保专款专

用。二是进一步完善TCBS系统核算功

能、TIPS系统缴税（费）功能和TMIS

系统统计功能，为财政专项资金分账核

算提供优质服务，为实现专项收入直接

缴入人民银行国库单一账户、专项支出

直接拨付至最终收款人账户打下基础。

（四）充分利用好国库现金管理这

一有利工具

2006年至今，从中央国库现金管理

试点到地方国库现金管理试点，再到地

方国库现金管理在全国范围内铺开，财

政部门和人民银行已经积累了丰富的国

库现金管理经验。国库现金管理要求存

款银行在接受国库存款时，必须以面值

超过存款金额的可流通国债现券作为质

押，完全可以保证财政资金安全。清理

财政专户工作应与国库现金管理紧密结

合，通过对收回的财政专项资金开展国

库现金管理，及时补充市场流动性。在

开展财政专项资金现金管理时，在各银

行给出的投标利率相同的情况下，可优

先考虑那些财政专户资金退出较多的商

业银行，通过存款形式的转变替代，维

持其资金稳定。

作者单位：中国人民银行牡丹江市中心支行

责任编辑：谭 伟

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