第五章 行政组织的结构与体制分析

任务与组织设置相平衡，使事事有人做，人人有事做，
（二）各部门、人员设置合理
按照组织内各单位、部门、人员间的工作衔接关 系和工作量的比例关系合理设置各部门和人员，使整 个行政工作的流程能互相衔接、协调发展，杜绝因漏 设或工作量轻重不均而发生工作流程中断或梗塞的现
象，保证整个行政工作的顺利完成。
（三）分工明确、合作良好 职能分工是行政组织结构的实质所在。 （四）适应环境，具有弹性 能够适应环境的变化，具有适应性、应变性，能
和水平，限制着行政组织功能的范围和大小。同时，结构一旦 改变，功能也就随之发生变化。
（二）功能反作用于结构。 首先，功能优化促进结构优化。 其次，功能退化促进结构退化或消失。
总之，相对稳定的结构要支配控制功能的大小、 范围、性质和水平，相对活跃的功能，在环境影响下 的变异又反过来影响结构，引起结构的变化，甚至突 破原有行政组织结构的束缚。二者的对立统一是行政 组织发展的动力。
职位的设置及其联结方式直接表现为行政组织的权力分配方式。
行政职位的有机排列组合——形成一个行政
工作单位。
行政工作单位的有机排列组合——形成一个
行政工作部门。
行政工作部门的有机排列组合——形成一级
政府组织系统。
各级政府之间的有机排列组合——形成一个
国家的政府系统。
（二）行政组织结构的特点
和职能式两种结构的优点，也综合了两种结构的缺点。
不过相比来说，这种结构具有更多的优点，目前
各国政府基本上采用这种结构形式。
（四）矩阵式结构
这种组织结构往往是为了实现特殊目标或执行特定业务从不同的组 织机构中选派人员而组成的临时性组织。它将管理部门分为两 种：一种是传统的职能部门，其目的是要实现组织的长期目标， 具有相对的稳定性；另一种是为完成某项专门任务，由各职能 部门派人联合组成的各种专门任务小组。这种小组通常指定专 人领导，组织成员既接受项目负责人的指挥，又接受职能部门 的指挥。在任务完成后，该小组的成员便回到各自原来的职能 部门。因此，这种组织具有较大的灵活性。
就越大，但组织的数量则越少；层级越低，管辖的范围越小，
相应的职责和权力也越小，但组织的数量越多。 层次的多少要根据组织劳动分工的需要，也取决于行政组织 的职能分配与行政管理的需要。设置过多，容易造成信息渠道 的不畅，浪费时间、财力和人力，产生官僚主义，增加协调和 控制的困难。过少则会造成分工不明确，责任和权力不清，影 响组织成员的积极性。
二、行政组织的纵向结构与横向结构
任何一个较大型的组织，出于提高工作效
率的需要，必然要在组织内部进行垂直分工
和水平分工。
组织的垂直分工涉及到管理层次问题，形
成组织的纵向结构；组织的水平分工涉及到
控制幅度问题，形成组织的横向结构。两者
交叉结合成组织的整体结构。
（一）行政组织的纵向结构
层级划分。层级越高，管辖的范围就越大，其职责和权力也
（二）行政组织的横向结构
行政组织的横向分工有以下几种类型：
1 、按照行政业务性质分工。是指根据行政管理的业务
性质的不同来组成行政组织单位。财政部和外交部。
这是行政组织平行分布化的基本方式。
这些部门之间的地位是平等的，各自的行政目标、 业务范围和权力责任都自成体系，相互之间没有隶属 和服从的关系。
2 、按地区分工。如全国划分为若干个省、直辖市和自
专业分工，减轻了行政首长的工作负担，使其能集中
精力处理本组织中较重大的问题，适应了现代行政管
理活动复杂化的需要。 缺点：容易造成多头领导或多重领导，出现令出多门、 指示冲突或互相推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥， 增加协调的困难，造成管理上的混乱。
（三）直线——职能式结构
这种结构是以直线式组织结构为主，在行政首长之下设立相应的职 能部门，实行行政首长统一领导与专业化管理相结合的结构形 式。
目标是通过对社会事务实施公共管理与提供公共服务，
使社会呈现有秩序、可持续发展的稳定状态。
行政组织目标是不断变化的 —— 要求行政组织结
构也要做出相应的调整。超前、滞后
职位——行政组织结构的基本单元。行政职位是行政组织结构 的基本元素，是行政组织结构网络中的联结点和支撑点。行政 职位的统属和横向关系联结着行政组织的纵向结构和横向结构，
（三）管理层次和管理幅度的关系
组织的纵向结构形成管理层次。体现着决 策者与执行者之间的距离。 组织的横向结构形成管理幅度。体现着一 个单位或一位行政首长能有效管理的下层单 位或人数。
就一个特定的行政组织而言，管理层次和管理幅度成反 比关系，管理层次多，则每一层行政机构的管理幅度 就窄；反过来，管理层次少，则每一层行政机构的管 理幅度就宽。
（五）事业部式结构 又称分权式组织结构。最大特征在于分权化。 它按照产品、地区、市场或顾客将组织划分为若干个 相对独立的单位，称为事业部。 各事业部根据最高管理层指定的方针、政策和下达的 任务、指标，全权指挥所管辖单位和部门的生产经营
活动，并对最高管理层全面负责。在人事、财务、组
织机构设置方面有较大的自主权。
没有行政职位，也就没有行政组织。
行政职位是行政组织根据工作目标的需要而确定的具有一定权 力和相应责任的工作岗位，也就是说职位是指具有一定职务、 职责和职权的工作岗位，职务是指规定担任的工作和所应完成
的工作任务；职责是指担任一定职务的人所应承担的工作责任； 职权则是国家根据职务和职责依照法律赋予职位的某种权力， 以保证能够履行其工作职责，顺利完成工作任务。 可见，职位是由职务、职责和职权三要素所构成的整体，行政
与其他社会组织相比，具有以下特点： 1 、稳定性。是指行政组织结构在一定时期处于某种状态。行政 组织行使的是国家行政权，稳定性是其组织结构的核心。 2 、层次性。层次是指组织系统中为了便于行政管理，采取层级 控制体制，从纵向上划分为若干管理层级，一级管一级，管理 范围逐渐缩小，下级对上级负责。层次性的优点在于上下衔接，
优点：最高管理者可以把主要精力放在研究和制定组 织发展的战略方面；事业部可以根据环境的变化来处
理工作，使整个管理具有弹性、灵活性和适应性；独
立性较强，可以摆脱请示汇报、公文旅行、浪费时间 的陋习，提高效率；更容易调动积极性。 缺点：强调分权，削弱了组织的统一；强调独立，缺 乏整体观念和各部门之间的协作；各事业部都有自己 的职能部门，有可能导致机构重叠、管理人员增多、 人浮于事、管理费用增大等问题。
统一指挥，一致行动，便于管理。
3 、开放性。行政组织的管理对象是整个社会公共事务，因此就 需要不断地与外界进行信息交换，随着环境的变化来不断调整
组织的结构。行政组织结构的开放性是行政组织适应环境的前
提。 4 、体系性。行政组织行使的国家行政权是不可分割的整体。金
字塔形的行政组织结构构成了一个纵横交织、具有隶属和制约
四、合理的行政组织结构的标准
合理的行政组织是以行政职能为核心，在数量上和质 量上都恰到好处的一个有机的、充满活力的整体，是 行政组织充分发挥其效能的基础。 合理的行政组织结构的标准有以下几条：
（一）任务与组织的设置平衡
行政组织内每个职位、单位、部门以及任何一级 政府的设置都是行使行政组织职能和任务所必需的。 达成人与事的最佳结合。
省长
厅
厅
县长
局 乡长 科 科 局 局
县长
局
乡长
乡长
乡长
这种结构中，原有的直线集权系统是基础，各行政
首长有独立的指挥权。职能系统对各级首长只有建议 权，没有决策权，也没有对下级机复杂的结构形式，它既吸收直线式 缺点是各职能部门之间的横线联系较差，容易产生脱 节或冲突，使管理工作陷入混乱。
足而表现出很大的局限性。
因此，这种结构一般适用于规模较小、活动内容 比较简单的行政组织。
（二）职能式结构
也被称为参谋式结构。是在行政主管的领导下，按专业分工设置若 干职能部门，各职能部门直接对行政首长负责，并在其业务范 围内对下级有指挥、协调、监督的权力。
省长 厅 局 县长 乡长 厅
局
科
科
与直线式行政组织结构相比，这种结构的优点：实行了
第五章 行政组织的结构与体制
任何组织都有一定的结构，都体现为一定的 体制。有效的行政组织结构是组织存在和发 展的基本条件。行政组织结构的科学与否， 直接影响到这一组织能否高效地运转和工作。 行政组织结构通过具体的行政体制来体现。
第一节 行政组织的结构和功能
一、行政组织结构
（一）含义
结构，原本是生物学和建筑学中的概念，是指物质各 要素的排列组合形式。 组织结构也就是组织内部各要素之间分工合作、相互 协调的方式，它体现了组织中各要素之间的关系。
管理层次多管理幅度窄的行政组织城尖形结构；反之， 则成扁平型结构。
尖型结构
扁平型结构
尖型结构的优点：事权集中，分工明确，控制有力，沟
是一种集权型的结构。缺点：信息传递时间长，严格
通渠道多，协调能力强，决策、指挥和行动比较迅速，
的控制不利于发挥下级的主动性和创造性。
控制较松，是一种分权的结构，有利于发挥和调动下 级的工作积极性和创造性。缺点：由于控制较少，沟 通渠道少，可能导致行政控制软弱。 在现实生活中，一个行政组织的结构往往不是纯粹的 尖形或扁平型的，而是综合型的，往往是行政组织中 有些层次的机构管理幅度大，有些层次的机构管理幅
省长
厅 厅 厅
项目
项目
成员 成员
成员
成员
成员
成员
优点： 1、可以将各职能部门的专业人员集中起来，集思广益，高
效地完成某项任务，既能提高相互协调的灵活性，又能加强组 织的相对稳定性和整体性；
2、在不打乱原来垂直系统的领导的条件下，能使多项专门
任务在一个组织中得到平衡协调的完成。既能避免各部门的重