连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效辨析

连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效辨析

----对三起案件的思考

□李卫群

行政处罚追究时效，是指行政机关对行政违法当事人违反行政管理秩序的行为依法追究其行政责任、给予行政处罚的有效期限。这项制度的确立，对于促进行政机关提高行政管理和行政执法效率，保障行政机关及时查明案情收集固定证据并依法准确地作出行政处罚，保护行政相对人的合法权益有着十分重要的意义。

行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。这一规定包括以下几层涵义：（一）违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。根据这一规定，行政处罚主体对超出二年才发现①的行政违法行为，除法律另有规定外，原则上不再进行处罚。（二）法律对行政处罚时效另有特别规定的，适用特别规定。②（三）时效的计算起点是违法行为发生之日。所谓违法行为发生之日，应当理解为违法行为成立之日。由于法律、法规对各种违法行为所规定的构成要件并不相同，因而认定违法行为成立的标准也不相同：有的只要是实施了某种规定的行为即构成违法，而并不需要某种危害后果的产生，行为实施之日就是违法行为发生之日；有的则需要有某种危害后果的产生才构成违法为，对

此应当从该危害后果产生之日起计算。（四）对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

执法实践中，我们发现，在对连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效的认识和把握上各方意见不一、分歧较大。本文试结合三起案件，对连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效作一粗浅的分析，以求教大方。

【案例一】南京※※建筑材料开发有限责任公司商业贿赂案。经查，当事人在向南京※※房地产开发公司进行建筑材料供应过程中，为争取交易机会、排挤竞争对手，当事人之法定代表人杨某分别于2004年3月、2005年2月两次向对方总经理孙某等人行贿3万元、6万元。2006年10月，南京※※房地产开发公司上级主管局纪检部门陆续接到举报并对孙某等人受贿一事展开检查，后将案件转至检察机关立案侦察。2007年3月，人民法院在对孙某等人作出一审判决后，将杨某的行贿的事实及证据函告工商机关。办案机构查明了案件事实。

本案审理时，在当事人2004年3月的行贿行为是否超过行政处罚追究时效这一问题上产生两种不同的意见。

第一种意见认为：从总体上看，当事人的两次行贿行为处于一种时间上的连续，可以认定是一种有连续状态的违法行为。当事人的行为于2006年10月被发现，距离连续的行贿行为终了之日（即2005年2月）并未超出两年，行政机关可以对两次行贿行为一并作出处罚。

第二种意见认为：当事人的两次行贿行为虽然在时间上有连续性，但从违法行为的构成要件上来分析，还是两个独立的行为，既然是独立的行为，那么，还是要分别依照行政处罚法的规定来计算每个行为的追究时效。本案中，当事人第一次行贿行为于2004年3月实施，直到2006年10月才被发现，已经超出了行政处罚法所规定的行政处罚追究时效，也就不能对当事人第一次行贿行为作出处罚。

我们赞成第二种意见，理由是：

一、违法行为有连续状态，是指行为人在一个相对的时间内基于同一个违法故意、连续实施数次性质相同的行为，这些行为违反了同一法律法规。单独来看，行为人的每一次行为均可构成一个独立的违法行为，但这些违法行为之间在时间上又处于一种前后连续的状态，因此才构成连续状态的违法行为。

二、本案争议的焦点在于：正是由于连续状态的违法行为是由数个单独的违法行为连续构成，那么，是否当然意味着对连续状态违法行为的追究时效要从最后一个单独行为“终了”之日起算？我们的意见是否定的。

（一）连续状态的违法行为是相对于数个单独违法行为而言的，没有数个单独违法行为也就没有所谓的连续状态的违法行为。在连续状态的违法行为中，每个单独违法行为发生的时间、行为的手段以及由此产生的法律责任往往并不一致，如果一概以凡是违法行为有连续状态的，都从最后一次单独违法行为终了之日起计算追究时

效的话，势必犯下以偏概全的逻辑错误，也有违公正。

（二）在计算时，不能笼统地将最后一次单独行为的“终了”之日作为整个连续状态违法行为的“终了”之日，而是要分别以每个单独行为的“终了”之日来计算其追究时效----从最后一次违法行为被发现之日起上推两年，两年以前的就不予追究，但应当作为对之后行为从重处罚的情节予以考虑。

最后，办案机关采纳了第二种意见：只对当事人2005年2月的行贿行为作出认定并作出了从重处罚。

本案引出的思考连续状态的违法行为是由数个单独违法行为引起且数个单独违法行为在时间上处于连续状态，由于每个违法行为发生的时间、行为的手段和法律责任都不一样，所以还是要分别依照行政处罚法的规定来计算每个违法行为的行政处罚追究时效----在追究时效之内的一并作出处罚，超过追究时效的不予处罚，而不是笼统地将最后一次违法行为“终了”之日作为连续违法行为的“终了”之日。

【案例二】南京※※化工有限公司设立登记时提交虚假证明文件骗取登记案。

2007年5月，公司登记机关在年检中将当事人提交的年检材料与网上登记资料进行比对，发现当事人年检时提交的《危险化学品经营许可证》与设立登记时提交的《危险化学品经营许可证》编号不符，遂展开调查。经查：2004年11月下旬，武※※、张※共同制定公司章程设立南京※※化工有限公司，从事化工产品（包括化

学危险品）的经营，武※※任法定代表人。11月29日，武※※作为股东指定的代表向公司登记机关申请公司设立登记时提交的股东出资协议、指定代表或者共同委托代理人的证明、首次股东会议纪要、公司章程等证明文件中张※的签名均是由武※※代签。同时，由于设立登记时《危险化学品经营许可证》正报省、市经贸委审批发证，为尽早拿到营业执照开展经营活动，武※※采取复印变造他人证件的方法伪造了一份《危险化学品经营许可证》并提交给公司登记机关，当事人顺利地在公司登记机关取得登记并领取到营业执照。两个月后，当事人也领到了自己的《危险化学品经营许可证》。

本案审理时，同样在当事人提交虚假证明文件骗取登记违法行为的行政处罚追究时效问题上产生两种不同的意见。

第一种意见认为：当事人在公司设立登记时向公司登记机关提交虚假证明文件骗取登记，其行为已构成《公司法》第二百零六条所指的行为。虽然当事人的行为发生在2004年11月，但直至案发时当事人并未改正其违法行为，由此造成的危害后果也一直继续至今，因此，当事人的行为是一种继续状态的违法行为，而且没有终了，因此应根据《公司法》第二百零六条的规定，对当事人处以罚款。

第二种意见认为：当事人的行为实施并完成在2004年11月，而且这种行为是一种即时违法行为而不是继续状态违法行为，当事人的上述行为于2007年5月才被发现，已超出了两年的行政处罚追究时效，因此，不能再对当事人的行为作出处罚，但应当责令其