中国土地财政问题分析

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参考资料：
• • • • • 叶檀：“房产税”逐步替代土地财政收入 人民日报：土地财政不可持续 厉以宁：土地财政到尽头 资本市场将起作用 王芳芳等：地方政府的“土地财政”及弊端 林燕：土地财政的形成、危害及改革措施
• 卢洪友、袁光平等：土地财政根源：“竞争冲动”还是“ 无奈之举”__来自中国城市的经验证据 • 部分图表及数据来源于网络
化解“土地财政”问题的对策建议
(六)重构政绩考核
利：有利于官员改变目前的 政绩观，不以追求GDP增长为 唯一目标 ，对官员的腐败现 象也会有一定程度的削弱， 官员更加注视民生问题。 弊：阻力大，要从根本上改 变整个政府的价值观，操作 难度大。
• “土地财政”是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹 集城市建设发展资金的重要手段。近年来由于土地转让带 来的直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方 政府投资的比重越来越大，地方市政建设及财政收入对土 地转让、土地批租的依赖程度也随之增强。 • 此种“土地财政”行为，涉及高房价和失地农民安置等问 题，成为影响经济长期稳定运行和社会安定的重要因素， 已受到社会关注。因此，关注我国地方政府的土地财政” 行为存在的原因、风险及对策，有利于地方财政安全和经 济社会的可持续发展。
万万没想到：土地财政——半港货
中国大陆搞城市经营和土地财政，最 早是从香港学过来的。但香港是土地私有 制，政府要先收购私有土地，进行初步开 发后才能出让。而大陆是土地国有制，往 往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆 迁，低价收购他人的土地使用权，并不是 公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾 。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例 》，而不是全国人大的《物权法》。
背景资料：1994年分税制改革
• 税源稳定、税基广、易征收的税种大部 分划归中央，企业所得税按纳税人隶属 关系分别划归中央和地方；增值税在中 央与地方之间按75∶25的比例分成。 • 地方政府又承担了相当大的事权。在财 权与事权搭配不合理的情况下，地方政 府积极谋求其他方式来增加 指标费、收 回国有土地补偿费、新增建设用地有偿 使用收入，土地增值税便成为增加地方 财政收入的法宝。
２０１０年全国１２０个城市土地出让金总额为１８８１４．４亿元，
土地财政现状
同比增加５０％。 1.土地财政占财政收入比重大，政府依赖大。
2.土地出让收入是地方政府财政收入和公共投资的重要来源 3.中国土地出让趋势及结构 土地出让地区间比较： 就土地出让面积而言，东部、 中部发达地区出让面积要高于 西部不发达省份。 土地出让金成交价款来看，土 地出让金成交价款和纯收益的 地区分布呈现出更强的东高西 低的趋势。 新一轮“圈地运动”中，西部 部分城市财政的土地收入急速 增长 土地出让的用地类型比较： 从用地类型来看，2008年制造业在 土地出让面积中所占比重最高，住 宅用途和商业用途分列二、三位。 但从土地出让的成交价款和得到的 纯收益来看，则以住宅用途最高， 商业用途其次，制造业用途为第三， 土地单价也呈现类似情况。
土地财政形成的原因
• 分税制改革 • 政绩考核体制 • 土地管理制度
中国式的分权结构赋予地方政府发展本地经济的激励，硬 化了地方政府的预算约束，并构成中国经济前三十年发展 历程的一个显著特征。
——张军、周黎安 《为增长而竞争:中国增长的政治经济学》，2008
背景资料、 1994年分税制改革
1.改革根据事权和财权相结合原 则，将税种划分为中央税、地方 税和共享税。 2.分设中央和地方两套税务机构， 实行分别征税。 3.中央集中大部分财政收入，并 对地方实行税收返还和转移支付 制度。
土地财政和高房价
对“土地财政”依赖比较严重 的应该是中部不发达城市和沿海还 没有形成产业支撑的开发区，欠发 达城市和新兴地区由于没有相关产 业作为支撑，“土地财政”必然成 为政府收入主要来源。“土地财政 ”的形成与我国土地出让制度有关 。土地都是通过买断的方式使用几 十年，这造成地方政府官员乐于寅 吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下 一任政府官员如何解决财政收入的 问题。
化解“土地财政”问题的对策建议
• (五) 合理划分中央与地方的事权与财权 必须合理划分各级政府的财权和事权 , 增加中央和省级政 府对财力较弱的下级政府的财力补助。 1、目标——财力与事权相匹配 一级政权，一级事权，一级财权， 一级税基，一级预算，一级产权， 一级举债权 2、措施——省直管县、乡财县管
化解“土地财政”问题的对策建议
• (二) 提高征地补偿标准 , 保障被征地农民土地权益 • (三) 合理确定土地供应量 , 理性引导土地供应价格 当土地价格过高时 , 政府向市场抛售土地 , 缓解市 场供不应求状况 , 防止土地价格的非理性上涨 ,抑制土 地市场过度投机; 在土地价格过低时 , 通过主动吸纳市场中的一部分土 地 , 缓和市场中供过于求状况 , 防止土地价格的持续下 降 , 保证政府土地收入的稳定
化解“土地财政”问题的对策建议
• (四) 规范土地储备贷款行为 , 降低土地储备贷款风险。 1.要加强对土地市场的整体情况、相关政策的把握 , 商业银行发放土地储备贷款时 , 应对土地的整体情况调 查分析 2. 要加强对土地经营收益的监控 , 对发放的土地储备 贷款设立土地储备机构资金专户、明确债权人有权获得优 先偿还等方式 , 加强对资金的控制。 3.放宽城市基础设施的准入门槛吸引大量私人部门资金 进入 , 有效缓解地方政府城镇化过程中基础设施建设资 金压力。
政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现 经营目的
土地财政的危害
征地—卖地—收税收费—抵押—再征地 征地
征地
征地
征地 过程问题，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者
危害
不可持续性
加大了金融风 险
产业结构畸形 发展
解决对策
滋生腐败
不利于优化经 济结构
缺乏监管
化解“土地财政”问题的对策建议
• (一) 规范土地出让收入管理 , 降低地方政府对土地出让金 的过度依赖 1.中央政府参与土地出让金的分享 , 弱化地方政府扩大出 让土地收益的动机 2.在土地出让金中划出一定的比例专门用于土地购补偿和 被征地农民的社会保障 ，切实解决失地农民“种田无地 、就业无岗、低保无份”的难题。 3.从土地出让金中划出一定比例作为专用基金 , 规定其不 得作为政府当期收入安排使用。
一、分税制改革与土地财政
分税制改革
地方 地方政府财政、事权不平衡 地方政府财政收支不平衡 提高服务，解决财政困难 非规范税收 土地税收 避开管理 逼官卖地
中央
上收税收，下放责任
管理不规范
只规范预算内政府资金管理，预算 外资金收入运作模式没有有效规范
二、政绩考核制度与土地财政
GDP
政绩考核体制
内 在 激 励
土地财政
组长：田雨杭 小组成员：吕红红、李延真、沈宝云 李建、王强、陈金虎、尹小青、席文凯
2015-5-4
2
研究思路
什么是土地财政
形成土地财政原因 可能的解决途径
土地财政的现状
土地财政的弊端
现象
分析
解决
什么是土地财政
与土地有关的税收 土Hale Waihona Puke Baidu财政 地方财政 30%-40%
如耕地占用税、房地产 地方政府用征收和储存的土地，向银行抵押融资，是现 在 和建筑业等的营业税、 很普遍的做法。但这已不属于土地财政范畴，而属于土地 土地增值税，等等 金融。严格说来，地方政府的土地融资活动，大多并不合 法。 与土地有关的政府非税收入 政府内部的良性循环 如土地租金、土地出让 金、新增建设用地有偿 使用费、耕地开垦 费、 新菜地建设基金，等等 地方财政预 算内收入的 比重，已达 40%-50%
地方政府的财政收入之命脉 在于土地出让收入，因为这种模 式，推高了地价并造出了一个个 地王，同时又反作用房价，形成 新的房地产泡沫。远超出实体经 济发展速度的房地产泡沫对整个 中国的经济和金融都或将产生致 命毒害。在这种祸害紧密相依的 情境下，地方政府的财政收入模 式必须作为焦点和切入点进行深 度解剖思考，以获得一种既提振 经济，又防止房地产极度泡沫的 新经济增长模式。
财政收入
土地财政
三、土地管理政策与土地财政
土地管理政策 “买断”土地政策 ——以租代征 例：中央政府调控地方政府，地方政 府既参与土地调控，又参 与市场经 营。因此，如果地方政府对中央调控 政策有抵触情绪，中央调控的效果就 会大打折扣。 经营 管理
保值增值，利润最大化
服从经营
政府经营土地的收入，来源于农 地转为建设用地的级差收益。为 了保证 这个收益的最大化，很自 然地要压低征地费用，并且对农 村集体土地进入市场加以限制。