国有资产管理体制改革的总体思路和实现路径_郭春丽
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2008 年 10 月颁布的《中华人民
共 和国 企 业国有资产 法 》规 定 ，履 行 出资 人 职 责 的机构对 本 级 人 民 政 府 负责，接受本级人民政府的监督和考 核，从法律上规定了人大对国资委的 监督约束权。 但仅通过人大定期会议 制度约束国资委还远远不够，必须合 理界定国资委的权责利边界，并对其 职权进行有效监督和制衡。 二、按照分类监管的思路完善国 有资产管理体制 将国有资产 分 为 纯 公 益 性 和 经 营性两大类，进行分类管理。 （一 ）纯 公 益 性国 有资产 由 人大 国资委管理 纯公益性国有企业（军工中的核 心企业、 国家重要物资储备类企业， 如中储粮、中储棉等）属特殊法人，在 人大层面设立国有资产委员会，依照 特殊法律法规或公司章程，对其进行 监督和管理。 这类企业主要履行社会
2014 年 第 10 期
1． 在人大层面设立国有资产委
员会，作为决策层。 建议在现行“国家 所 有 、分 级管理 ”的国有资产管理体 制中 ，设 立类 似 于人 大 财经 委 的 “国 有 资 产 委 员 会 ”（ 简 称 “ 人 大 国 资 委 ”）， 作 为 管理国有资产的 决策 机 构，代表本级人民政府行使非金融类 经 营 性 、金融 类 、行 政 事 业 类 和资 源 类 国有资产的 所 有 者 权 利 和 决策 职 能。 具体包括：制定国有资产战略布 局总体设计、发展规划和重大改革部 署 ，提 请 全 国 人 大 制 定 、修 改和 审 议 国有资产监管法律，制定国有资本投 资运营公司发展战略、 经营目标、考 核机制，审议国有资本投资经营公司 资产重组、 收入支出等重大事项，每 年向 全 国 或 相应 级 别 的 人 民 代表 大 会 汇 报 国有资产 变 动 和 相 关 规划 执 行情况。
2． 改组成立若干个国有资本投
资运营公司作为执行层。 结合当前国 有经济的功能定位和分布状况，成立 不同类别的国有资本投资运营公司， 作 为 国有资产 经 营 的 受 托 人 和 执 行 层，代表国家行使出资人职能。 一是 公用事业类，投资运营范围主要限于 关乎人民生活的供电、供水、供气、供 热、公交、地铁等公用事业企业。 二是 公共保障类，投资运营范围主要限于 占有国家特殊资源、承担国民经济发 展保障和国家安全责任的企业，如石 油 、电 信 、电 网 、军 工 、重要 运 输 行 业 等。 三是战略类，投资运营范围主要 限于市场风险较大、民营资本尚不愿 进 入 的 战 略 性 新 兴 产业 。 四 是 竞争 类，投资运营范围主要限于充分竞争 性领域。
2. 难以实现国有资产的高效管
理和合理利用。 近年来，行政事业类 国有资产增长迅猛，但分散在各个行 政事业单位中。 不少单位因占有国有 资产不均而产生的苦乐不均，有的私 设“小金库”问题。 资源性国有资产尤 其 是 矿 产资 源 屡遭掠夺 性 开 采 、 开 发、使用和转让，流失严重。 经营性、 行政事业类、资源类国有资产分散管 理，严重影响了国有资产的高效管理 和合理利用。
改 革 追 踪
HONG GUAN JING JI GUAN LI
国有资产管理体制改革的 总体思路和实现路径
○郭春丽
摘 要 ： 我 国 现 行 的 国 有 资 产 管理 体制 ， 存 在 管理混乱 、 国资委 职 能定位 不 明 确 和 监
督 不 力 等问题 。 完善 国 有 资 产 管理 体制 ， 要 按照 分 类 管理 的 思路 ， 将 国 有 资 产 分 为 纯公益 性和经 营 性 两 大类 。 从 长 远看 ， 要 逐 步 构 建 包括 经 营 性 、 金 融 类 、 资 源 类 、 行 政 事 业 类 国 有 资 产 在内的 出 资 多 元 、 监 管 统 一 的 国 有 资 产 管理 体 系 。 关键词 ： 国 有资产 一、 现行国有资产 管理 体 制 存 在的突出问题 我国现 行的国有资产管理体制 是党的十六 大及 十 届 全 国 人 大一 次 会议确立的。 2003 年 3 月，国务院国 有资产监督管理委员会成立，解决了 国有资产多头管理的问题，并从组织 机构和制 度 安 排 上 实现 了 政 府公 共 管理职能与 国有资产 出 资 人 职 能 的 分离。 从 10 多年来国有资产管理运 行的情况看，还存在一些问题。 （一）国有资产管理比较混乱 目前， 我国国有资产整体 上 处 于分散管理的状态。 横向看，在中央 层面上，作为代行国有资产出资人职 能的国务院 国资 委 仅 限 于 管理 非 金 融类经营性的国有资产 ， 即 113 家 中央企业，资产规模约 40 万亿元，相 当于全 国国有资产的 15%左右 。 中 央 和国务 院 部 委办 局 管 辖 8288 万 户企 业，即 400 多 户 金融 类企 业 ，以 及 铁 路 、烟草 、邮 政 、文化 、出 版 等 垄 断领域的经 营 性 国有资产和 大 量 行 政事业性、资源性国有资产。 这些资 产没有形成一致的发展路径，也没有 完善监 管
统 一 的管理 框架 ，在 清 产核资 、统 计 评 价 、资产 评估 、产 权 界 定 和 纠纷 处 理等方面，规则不统一、管理混乱。 纵向看，中央和地方的国有资产 管理框架存在差异：国务院国资委管 理 113 家中央企业，管理范围仅为部 分非金融类经营资产。 地方国资管理 则不同，一些地方政府把金融类经营 资产、部分行政事业性资产划归国资 委管理。 国务院国资委虽然对地方国 资委有政策指导职能，但由于两者管 理范围不同，地方国资委行使金融类 经营资产、行政事业性资产出资人职 能时 ， 缺 乏 全 国 可 操 作性 的政 策 法 规。 分散的国有资产管理框架设计， 带有一定的过渡性特征，在实际运行 中，缺陷和矛盾逐步显现出来。 国有 资产管理职能分散在多个部门，各部 门由于管理目标、 管理手段不同，缺 乏统一的评价标准，不仅无法从整体 上进行合理统计、管理、界定和划分， 给国有资产管理带来困难，而且无法 适应国有资产改革和发展的需要。
3. 分散管理不适应改革的大方
向。 随着事业单位分类改革和资源管
2014 年 第 10 期
1. 不适应产融结合和企业资产
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HONG GUAN JING JI GUAN LI
改 革 追 踪
党的十 六 大 确 定 的国有资产管 理体制 ，实现 了 管 人 、管 事与 管资产 相结合， 国资委被赋予了更多职权。 这在 一 定 程 度 上 有 利 于 提高 行 政 工 作效率，消除国有资产多头管理的体 制 弊 端 ，但 却 出 现 了 “谁 来 监督 国资 委”的问题。 国资委集出资人和监管 者双重职能于一身，集 “管人、管事、 管资产 ”的 权 力 于 一 身 ，其 职 能 定 位 和权利边界不清晰，加之缺乏有效的 外部监督机制，自觉或不自觉地形成 了 一 套 自 我 授 权 、自 我 运行 、自 我 约 束、自我激励的行为模式。 这不仅造 成国资委对国有资产运营滥用权力， 影响国有资产的经营效率，而且使国 资委 在 一 定 程 度 上 与 国有 企 业 形 成 利益共同体，或者以追求保值增值目 标而忽略国有经济的战略性功能，或 者以承担社会公共职能为借口，逃避 经营低效率的责任，出现更高层次的 “内部人控制”问题。 公共服务职能，承担公益产品的生产 经 营 ，接 受公 共 补 贴 ，以 国有 独 资 形 态存在。 （二）经营性国有资本按决策、执 行、监督相分离的思路完善管理体制
理体制改革的深入推进，一些国有资 产的属性正发生重大变化，行政事业 性资产和资 源性 资产 转 化 为 经 营 性 资产，也将成为大趋势。 在这种情况 下，政府部门分散管理非经营性国有 资产，并履行资产管理职能和公共管 理职能，既影响了行政职能的有效行 使， 也影响了国有资产的管理效率， 与全面深化改革、加快完善社会主义 市场经济体制的大方向大相径庭。 （二）国资委职能定位尚不明确 国资委的成立，从理论上实现了 政府的公 共 管理 职 能 与 国有资产 所 有者监管职能的分离。党的十六大报 告明确指出，国资委的定位是履行出 资人 的 职 责 ，在 机构设 置 上 ，明 确 国 资委属于 国务 院 任 命 的 非 政 府系列 的特设机构。 但作为特殊的出资人， 国资委事 实 上 具 有国有资产 出 资 人 和监管者的双重身份。 成立 10 多年 以来， 国资委究竟是政府还是企业？ 是管理者还是监督者？一直处于模糊 状态。 国务 院 赋 予 国资 委 的 6 项 职 能，既包括出资人保值增值的盈利性 目标，又包括国有经济布局调整的社 会公共目标，而这两个目标在一定程 度上是互相矛盾的。这样的制度设计 使得国资 委 在 实 际工 作 中 容 易 扮 演 市场主体和监管者的双重角色：既是 国有资产运营的规则制定者，又是规 则的执行者。 从国资委成 立 以 来 的 工 作 情况 看， 同时行使出资人和监管人职能， 没有摆脱长期形成的政企不分、所有 权与经营权合二为一的局面。国资委 管理国有企业的事务很具体，行政化 倾 向 严 重 ，出 现 “既 当 老 板 ，又 当 婆 婆”的问题 ，离 出 资 人 的 角 色 相 去 甚 远。 同时，在部分企业游说和公关能 力很强的情况下，国资委的监管职能 也没能有效行使。 （三）缺乏对国资委的有效监督
重组的大趋势。 企业是各类资产的集 合 ，其 资产 形 态 包括 实 物形 态 、金融 形态和资源形态。 现实中，企业改革 重 组 中 大 量 发 生的 是 与金融 类 资产 和资 源 类 资产 相 关 的产 权 流 转 与 重 组。 最近几年，金融资本与产业资本 加快融合， 工商企业进入金融领域， 金融 企 业进 入 实业 投 资领 域 的 情况 日益普遍。 金融类和非金融类经营性 资产分属不同部门管理，已经无法适 应产融结合的大趋势，不利于国有资 产高效运营和发展混合所有制经济。
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改 革 追 踪
— ——国有资本投资运营公司按 照 “ 改组为主 、 新建为辅 ” 的原则组 建。 对现有中 央 企 业集 团 按 产业 性 质、业务范 围 、行 业 地域 以及 所 承 担 的目标任务进行科学分类，以同行中 规模较大、业内公认的企业集团作为 发起人， 改 组 建 立 国有资 本投 资 公 司。 同时，新组建 2 家国有资本运营 公司，连同成立初衷是专门从事资本 运营的国家开发投资公司、中国诚通 控股集团、中国国新控股公司等 3 家 资本运营公司，总共有 5 家国有资本 运营公司。 ——国有资本投资运营公司由 — 人大国资委管理。人大国资委通过向 国有资产经营公司派驻董事会成员、 监事会成 员 等 方 式 ， 行 使 委 托 人 职 责，体现国 家 意 志 、国 家战 略 和 所 有 者权益。国有资本投资运营公司的董 事长和总经理属中管干部，由人大国 资委任免，中组部管理，实行年薪制。 国有资 本投 资 运 营公 司 原 则 上为 国 有全资或独资企业，不吸收非国有资 本，但 社 保基 金 、金融 保 险 等 国有机 构可以入股。国有资本投资运营公司 属于国有资 本 经 营 预算单 位 和实 施 载体 ，其 预算 政 策 、预算 编 制和 预算 信息的公开，由财政部负责并报国务 院和人大审批。 ——国有资本投资运营公司按 — 照市场化方式经营。改组成立的国有 资产投资运营公司，是代表国家行使 资产 收 益 、重 大 决策 、选择 管理 者 等 出资者权利的特殊企业法人，以国家 出资人的 身 份 对 所 投 资 企 业进 行 产 权管理和监督，而不直接干预企业的 生产经营。 参照中国汇金公司、新加 坡淡马锡公司的运营模式，国有资本 投资运营公司按照商业化规则运营， 在投 融 资管理 、公 司 治理 、职 业 经 理 人管理 、管 控 模式 、考核 分 配 等 方 面 完全市场化。资产经营公司实行董事 会负责制，董事长由人大国资委任命 的股东董事担任，董事会下设战略决 策 委 员 会 、提 名 与 薪 酬 委 员 会 、审 计 委员会等功能委员会。 ——逐步实现国有资本投资公 — 司向国有资本运营公司的转变。 通过 改组 大 型 企 业集 团 成 立 的国有资 本 投资 公 司 ， 短 期内 保 留 混 合 控 股 性 质 ，以 投 资和 项 目建设 为 主 ，并 积 极 探索产业资本与金融资本融合，开展 资本运作。 随着我国发展阶段提升和 国有经济战略性调整逐步到位，积累 一定 资 本 运 营 经 验 的国有资 本投 资 公司， 可参考淡马锡控股公司模式， 演变为 专司 国有资 本 配置 和 再 配置 的资本运营公司，主要业务集中于股 权投资和财务管理。
2008 年 10 月颁布的《中华人民
共 和国 企 业国有资产 法 》规 定 ，履 行 出资 人 职 责 的机构对 本 级 人 民 政 府 负责，接受本级人民政府的监督和考 核，从法律上规定了人大对国资委的 监督约束权。 但仅通过人大定期会议 制度约束国资委还远远不够，必须合 理界定国资委的权责利边界，并对其 职权进行有效监督和制衡。 二、按照分类监管的思路完善国 有资产管理体制 将国有资产 分 为 纯 公 益 性 和 经 营性两大类，进行分类管理。 （一 ）纯 公 益 性国 有资产 由 人大 国资委管理 纯公益性国有企业（军工中的核 心企业、 国家重要物资储备类企业， 如中储粮、中储棉等）属特殊法人，在 人大层面设立国有资产委员会，依照 特殊法律法规或公司章程，对其进行 监督和管理。 这类企业主要履行社会
2014 年 第 10 期
1． 在人大层面设立国有资产委
员会，作为决策层。 建议在现行“国家 所 有 、分 级管理 ”的国有资产管理体 制中 ，设 立类 似 于人 大 财经 委 的 “国 有 资 产 委 员 会 ”（ 简 称 “ 人 大 国 资 委 ”）， 作 为 管理国有资产的 决策 机 构，代表本级人民政府行使非金融类 经 营 性 、金融 类 、行 政 事 业 类 和资 源 类 国有资产的 所 有 者 权 利 和 决策 职 能。 具体包括：制定国有资产战略布 局总体设计、发展规划和重大改革部 署 ，提 请 全 国 人 大 制 定 、修 改和 审 议 国有资产监管法律，制定国有资本投 资运营公司发展战略、 经营目标、考 核机制，审议国有资本投资经营公司 资产重组、 收入支出等重大事项，每 年向 全 国 或 相应 级 别 的 人 民 代表 大 会 汇 报 国有资产 变 动 和 相 关 规划 执 行情况。
2． 改组成立若干个国有资本投
资运营公司作为执行层。 结合当前国 有经济的功能定位和分布状况，成立 不同类别的国有资本投资运营公司， 作 为 国有资产 经 营 的 受 托 人 和 执 行 层，代表国家行使出资人职能。 一是 公用事业类，投资运营范围主要限于 关乎人民生活的供电、供水、供气、供 热、公交、地铁等公用事业企业。 二是 公共保障类，投资运营范围主要限于 占有国家特殊资源、承担国民经济发 展保障和国家安全责任的企业，如石 油 、电 信 、电 网 、军 工 、重要 运 输 行 业 等。 三是战略类，投资运营范围主要 限于市场风险较大、民营资本尚不愿 进 入 的 战 略 性 新 兴 产业 。 四 是 竞争 类，投资运营范围主要限于充分竞争 性领域。
2. 难以实现国有资产的高效管
理和合理利用。 近年来，行政事业类 国有资产增长迅猛，但分散在各个行 政事业单位中。 不少单位因占有国有 资产不均而产生的苦乐不均，有的私 设“小金库”问题。 资源性国有资产尤 其 是 矿 产资 源 屡遭掠夺 性 开 采 、 开 发、使用和转让，流失严重。 经营性、 行政事业类、资源类国有资产分散管 理，严重影响了国有资产的高效管理 和合理利用。
改 革 追 踪
HONG GUAN JING JI GUAN LI
国有资产管理体制改革的 总体思路和实现路径
○郭春丽
摘 要 ： 我 国 现 行 的 国 有 资 产 管理 体制 ， 存 在 管理混乱 、 国资委 职 能定位 不 明 确 和 监
督 不 力 等问题 。 完善 国 有 资 产 管理 体制 ， 要 按照 分 类 管理 的 思路 ， 将 国 有 资 产 分 为 纯公益 性和经 营 性 两 大类 。 从 长 远看 ， 要 逐 步 构 建 包括 经 营 性 、 金 融 类 、 资 源 类 、 行 政 事 业 类 国 有 资 产 在内的 出 资 多 元 、 监 管 统 一 的 国 有 资 产 管理 体 系 。 关键词 ： 国 有资产 一、 现行国有资产 管理 体 制 存 在的突出问题 我国现 行的国有资产管理体制 是党的十六 大及 十 届 全 国 人 大一 次 会议确立的。 2003 年 3 月，国务院国 有资产监督管理委员会成立，解决了 国有资产多头管理的问题，并从组织 机构和制 度 安 排 上 实现 了 政 府公 共 管理职能与 国有资产 出 资 人 职 能 的 分离。 从 10 多年来国有资产管理运 行的情况看，还存在一些问题。 （一）国有资产管理比较混乱 目前， 我国国有资产整体 上 处 于分散管理的状态。 横向看，在中央 层面上，作为代行国有资产出资人职 能的国务院 国资 委 仅 限 于 管理 非 金 融类经营性的国有资产 ， 即 113 家 中央企业，资产规模约 40 万亿元，相 当于全 国国有资产的 15%左右 。 中 央 和国务 院 部 委办 局 管 辖 8288 万 户企 业，即 400 多 户 金融 类企 业 ，以 及 铁 路 、烟草 、邮 政 、文化 、出 版 等 垄 断领域的经 营 性 国有资产和 大 量 行 政事业性、资源性国有资产。 这些资 产没有形成一致的发展路径，也没有 完善监 管
统 一 的管理 框架 ，在 清 产核资 、统 计 评 价 、资产 评估 、产 权 界 定 和 纠纷 处 理等方面，规则不统一、管理混乱。 纵向看，中央和地方的国有资产 管理框架存在差异：国务院国资委管 理 113 家中央企业，管理范围仅为部 分非金融类经营资产。 地方国资管理 则不同，一些地方政府把金融类经营 资产、部分行政事业性资产划归国资 委管理。 国务院国资委虽然对地方国 资委有政策指导职能，但由于两者管 理范围不同，地方国资委行使金融类 经营资产、行政事业性资产出资人职 能时 ， 缺 乏 全 国 可 操 作性 的政 策 法 规。 分散的国有资产管理框架设计， 带有一定的过渡性特征，在实际运行 中，缺陷和矛盾逐步显现出来。 国有 资产管理职能分散在多个部门，各部 门由于管理目标、 管理手段不同，缺 乏统一的评价标准，不仅无法从整体 上进行合理统计、管理、界定和划分， 给国有资产管理带来困难，而且无法 适应国有资产改革和发展的需要。
3. 分散管理不适应改革的大方
向。 随着事业单位分类改革和资源管
2014 年 第 10 期
1. 不适应产融结合和企业资产
18
HONG GUAN JING JI GUAN LI
改 革 追 踪
党的十 六 大 确 定 的国有资产管 理体制 ，实现 了 管 人 、管 事与 管资产 相结合， 国资委被赋予了更多职权。 这在 一 定 程 度 上 有 利 于 提高 行 政 工 作效率，消除国有资产多头管理的体 制 弊 端 ，但 却 出 现 了 “谁 来 监督 国资 委”的问题。 国资委集出资人和监管 者双重职能于一身，集 “管人、管事、 管资产 ”的 权 力 于 一 身 ，其 职 能 定 位 和权利边界不清晰，加之缺乏有效的 外部监督机制，自觉或不自觉地形成 了 一 套 自 我 授 权 、自 我 运行 、自 我 约 束、自我激励的行为模式。 这不仅造 成国资委对国有资产运营滥用权力， 影响国有资产的经营效率，而且使国 资委 在 一 定 程 度 上 与 国有 企 业 形 成 利益共同体，或者以追求保值增值目 标而忽略国有经济的战略性功能，或 者以承担社会公共职能为借口，逃避 经营低效率的责任，出现更高层次的 “内部人控制”问题。 公共服务职能，承担公益产品的生产 经 营 ，接 受公 共 补 贴 ，以 国有 独 资 形 态存在。 （二）经营性国有资本按决策、执 行、监督相分离的思路完善管理体制
理体制改革的深入推进，一些国有资 产的属性正发生重大变化，行政事业 性资产和资 源性 资产 转 化 为 经 营 性 资产，也将成为大趋势。 在这种情况 下，政府部门分散管理非经营性国有 资产，并履行资产管理职能和公共管 理职能，既影响了行政职能的有效行 使， 也影响了国有资产的管理效率， 与全面深化改革、加快完善社会主义 市场经济体制的大方向大相径庭。 （二）国资委职能定位尚不明确 国资委的成立，从理论上实现了 政府的公 共 管理 职 能 与 国有资产 所 有者监管职能的分离。党的十六大报 告明确指出，国资委的定位是履行出 资人 的 职 责 ，在 机构设 置 上 ，明 确 国 资委属于 国务 院 任 命 的 非 政 府系列 的特设机构。 但作为特殊的出资人， 国资委事 实 上 具 有国有资产 出 资 人 和监管者的双重身份。 成立 10 多年 以来， 国资委究竟是政府还是企业？ 是管理者还是监督者？一直处于模糊 状态。 国务 院 赋 予 国资 委 的 6 项 职 能，既包括出资人保值增值的盈利性 目标，又包括国有经济布局调整的社 会公共目标，而这两个目标在一定程 度上是互相矛盾的。这样的制度设计 使得国资 委 在 实 际工 作 中 容 易 扮 演 市场主体和监管者的双重角色：既是 国有资产运营的规则制定者，又是规 则的执行者。 从国资委成 立 以 来 的 工 作 情况 看， 同时行使出资人和监管人职能， 没有摆脱长期形成的政企不分、所有 权与经营权合二为一的局面。国资委 管理国有企业的事务很具体，行政化 倾 向 严 重 ，出 现 “既 当 老 板 ，又 当 婆 婆”的问题 ，离 出 资 人 的 角 色 相 去 甚 远。 同时，在部分企业游说和公关能 力很强的情况下，国资委的监管职能 也没能有效行使。 （三）缺乏对国资委的有效监督
重组的大趋势。 企业是各类资产的集 合 ，其 资产 形 态 包括 实 物形 态 、金融 形态和资源形态。 现实中，企业改革 重 组 中 大 量 发 生的 是 与金融 类 资产 和资 源 类 资产 相 关 的产 权 流 转 与 重 组。 最近几年，金融资本与产业资本 加快融合， 工商企业进入金融领域， 金融 企 业进 入 实业 投 资领 域 的 情况 日益普遍。 金融类和非金融类经营性 资产分属不同部门管理，已经无法适 应产融结合的大趋势，不利于国有资 产高效运营和发展混合所有制经济。
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改 革 追 踪
— ——国有资本投资运营公司按 照 “ 改组为主 、 新建为辅 ” 的原则组 建。 对现有中 央 企 业集 团 按 产业 性 质、业务范 围 、行 业 地域 以及 所 承 担 的目标任务进行科学分类，以同行中 规模较大、业内公认的企业集团作为 发起人， 改 组 建 立 国有资 本投 资 公 司。 同时，新组建 2 家国有资本运营 公司，连同成立初衷是专门从事资本 运营的国家开发投资公司、中国诚通 控股集团、中国国新控股公司等 3 家 资本运营公司，总共有 5 家国有资本 运营公司。 ——国有资本投资运营公司由 — 人大国资委管理。人大国资委通过向 国有资产经营公司派驻董事会成员、 监事会成 员 等 方 式 ， 行 使 委 托 人 职 责，体现国 家 意 志 、国 家战 略 和 所 有 者权益。国有资本投资运营公司的董 事长和总经理属中管干部，由人大国 资委任免，中组部管理，实行年薪制。 国有资 本投 资 运 营公 司 原 则 上为 国 有全资或独资企业，不吸收非国有资 本，但 社 保基 金 、金融 保 险 等 国有机 构可以入股。国有资本投资运营公司 属于国有资 本 经 营 预算单 位 和实 施 载体 ，其 预算 政 策 、预算 编 制和 预算 信息的公开，由财政部负责并报国务 院和人大审批。 ——国有资本投资运营公司按 — 照市场化方式经营。改组成立的国有 资产投资运营公司，是代表国家行使 资产 收 益 、重 大 决策 、选择 管理 者 等 出资者权利的特殊企业法人，以国家 出资人的 身 份 对 所 投 资 企 业进 行 产 权管理和监督，而不直接干预企业的 生产经营。 参照中国汇金公司、新加 坡淡马锡公司的运营模式，国有资本 投资运营公司按照商业化规则运营， 在投 融 资管理 、公 司 治理 、职 业 经 理 人管理 、管 控 模式 、考核 分 配 等 方 面 完全市场化。资产经营公司实行董事 会负责制，董事长由人大国资委任命 的股东董事担任，董事会下设战略决 策 委 员 会 、提 名 与 薪 酬 委 员 会 、审 计 委员会等功能委员会。 ——逐步实现国有资本投资公 — 司向国有资本运营公司的转变。 通过 改组 大 型 企 业集 团 成 立 的国有资 本 投资 公 司 ， 短 期内 保 留 混 合 控 股 性 质 ，以 投 资和 项 目建设 为 主 ，并 积 极 探索产业资本与金融资本融合，开展 资本运作。 随着我国发展阶段提升和 国有经济战略性调整逐步到位，积累 一定 资 本 运 营 经 验 的国有资 本投 资 公司， 可参考淡马锡控股公司模式， 演变为 专司 国有资 本 配置 和 再 配置 的资本运营公司，主要业务集中于股 权投资和财务管理。