试论政府人事管理的治道变革_从传统人事管理到现代公共人力资源管理

《探索》2003年第5期

收稿日期:2003-08-22作者简介:倪星、揭建旺,武汉大学公共管理学院副教授,主要从事组织理论、人事管理、公共事业管理等方面的研究。

自从1896年行政学诞生,一直到20世纪90年代新公共管理运动兴起,行政学研究始终关注着私人领域的成就,不断地从私营部门所创造的经济奇迹和管理模式中汲取营养。始于20世纪70年代末80年代初的西方行政改革运动,仍然沿续着“政府向企业学习”的传统,开创了行政改革研究的新领域。本文尝试在行政改革的全球性视角和新经济浪潮的时代背景下,运用西方行政改革的主导理论———公共选择理论和管理主义,分析政府人事管理的治道变革模式,并揭示现代公共人力资源管理的时代特征和政府人事管理的发展趋向。

一、治道变革的动因分析

治道(G overnance )是20世纪90年代以来国际政治学界和经济学界新拓展的一个研究领域,它的含义是:“为实现经济发展,在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力

的方式”[1]

。它与行政与政治的区别在于:治道只涉及政府权

力的应用,它更动态、更具体、更注重方式,而相对较少地卷入意识形态上的争论。所以,本文关于政府人事管理变革的思考也是定位于工具理性。

当代政府人事管理的治道变革是在特定历史背景下发生的,归纳起来为两点:其—、全球范围内的行政改革运动不仅提供了—个世界背景的参照框架,而且为治道变革提供了理论支持。其二、知识经济浪潮对政府管理的冲击,推动政府管理方式从经验行政向知识行政转变。如果说,西方行政改革运动打破了公共部门与私营部门之间的樊篱,搭起了政府向企业学习的桥梁,那么,知识经济浪潮的冲击,则是政府人事管理治道变革的根本契机。

1、全球一体化条件下的西方行政改革运动。历史进入20世纪70年代,西方发达国家普遍遇到了经济滞胀、工人失

业等社会危机,公共部门也面临着日益严重的财政危机、信

任危机和管理危机。克服政府困境的现实需要和公众的期望推动了行政改革浪潮的发生并席卷全球。正如美国行政学教授帕・英格拉姆所言:“在过去20年中,世界上没有一个这样的国家和地区:那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识。工业化民主国家贯穿70年代和80年代的改革努力,说明它们普遍意识到政府和公共机构确实存在重大问题。”[2]与此同时,私营部门进行了较大规模的管理革新,并取得了成功。私营部门革新的成就不仅是推动公共部门改

摘要:管理主义和公共选择理论架起了公共部门与私营部门沟通的桥梁,知识经济浪潮的冲击迫在眉睫。在这样的背景下,政府人事管理正在经历着—场深刻的治道变革。与重视技术和硬性管理的传统模式不同,现代公共人力资源管理的理论强调人是最重要的资源,人力资本是社会发展的核心资本,必须以人力资源的开发作为人事工作的中心环节。

关键词:治道变革;人事管理;人力资源管理;公共部门中图分类号:D035.2

文献标识码:A

文章编号:1007-5194(2003)05-0038-04

试论政府人事管理的治道变革

———从传统人事管理到现代公共人力资源管理

倪

星,揭建旺

(武汉大学公共管理学院,湖北武汉

430072)

革的重要动力,而且其革新措施也对公共部门的改革起到了示范和借鉴作用,在一定程度上指明了公共部门改革的方向。

本次行政改革运动的主导理论:公共选择理论和管理主义,其产生在很大程度上就是源于私营部门革新措施的启示。

公共选择理论,即“对非市场决策的经济学研究”[3],作为行政学中的—个流派,其特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行,致力于解决政府面临的困境。公共选择关注的中心是政府与社会的关系,它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”[4]。既然政府内部问题重重,且历次改革收效甚微,那么最好的出路是打破政府的垄断地位,建立公私机构之间的市场竞争机制,使提供公共服务的主体多元化,从而使公众得到自由选择服务机构的至高无上的市场权力,可以“用脚投票”,这必然会促使公共机构竭力改善服务以赢得更多“顾客”。此外,公共选择理论对官僚制的人事管理弊端进行了诊断,认为传统公共部门规章制度既严格又死板,缺乏有效的激励机制,从而在内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态,使公共机构失去追求效率的内在动力。总之,公共选择理论强调,解决传统政府管理问题的核心措施是“市场价值的重新发现和利用”。

管理主义,是新公共管理学派的理论主张。虽然与公共选择理论一样尊崇市场力量、市场作用和市场机制,但管理主义更加注重“内部理性化”,即主张在政府内部通过引进市场机制来完善政府组织结构,提高行政效率[5]。管理主义的出现,被视为“行政管理范式的转换,是一场革命”[6],推动了行政学从早期的公共行政范式发展到今天的公共管理范式。公共行政强调“政府万能”,而公共管理则主张“政府有限”,必须以市场解救政府失灵的现象,私营部门的管理策略可以适用于公共部门,以形成一个企业化政府。相对于公共选择理论而言,管理主义没有形成完整的理论体系,其基本逻辑是:公共部门和私营部门在管理上没有本质区别,而且私营部门的管理要比公共部门优越得多,那么必然要求借用私营部门的管理理论、模式、原则、方法和技术来“重塑政府”,这是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。

2、知识经济的浪潮对政府管理的冲击。随着新世纪的到来,人类已进入了一个全新的时代即知识经济时代。根据1996年经合组织的定义:“知识经济是指建立在知识和信息的生产、分配和使用上的经济”[7]。在这个新的时代,知识取代了资本和自然资源成为经济发展的决定因素,成为推动人类社会发展的第—要素,是人类最宝贵的资源。知识经济的到来,不仅预示着社会生产、消费领域的一场革命,而且催生了管理理念的革新。具体表现在下面两个方面:

其一,人力资本成为社会发展的核心资本。知识经济中一个最直观和最基本的特征是,知识作为生产要素的地位空前提高,而因为现代产品所耗费的自然资源越来越少,天赋自然资源优势已不再成为一种关键的竞争性要素。同时,随着世界性资本市场的发展,融资渠道日益多元化,资本优势也逐渐丧失传统重要性。与此相对应的是,知识和技能正作为比较优势的来源而凸现出来,社会经济的发展也越来越依赖于人力资本的投入,掌握知识与技能的人力资源成为社会发展的核心资本。因此,“尊重知识,尊重人才”在公共部门就显得尤为重要,由“经验行政向知识行政的转变”成为政府人事管理治道变革的强大内驱力[8]。

其二,在知识经济时代,全球一体化趋势加强,国与国的竞争也更多地体现为政府能力或政府效能的竞争。台湾地区学者张世贤在《公共政策析论》一书中指出,政府能力是指一个政府能够顺应时代趋势,具有国际竞争和合作力,增进国民生产力,提升社会水准的整体能力[9]。在知识经济时代,新事物的产生日新月异,社会整体进步加快,政府应对外部环境挑战的有效性,直接取决于公共部门所具备的人力资源状况。因此,人力资源开发将成为提升政府能力的中心环节。

二、私营部门的启示:对现代人力资源管理的总结

相对于公共部门而言,对利益追求的永恒性,使得私营部门成为最具创新精神的部门。从技术的产业化,到管理理念的制度化,私营部门一直充当着开拓者与试验田的角色。现代人力资源管理的基本理论和方法,也是首先在私营部门的实践中走向成熟的。

现代人力资源管理是指对人力资源的取得、开发和利用等方面进行计划、组织、指挥和控制,使人力与物力保持最佳比例,以充分发挥人的潜力,推动各项事业和人自身的全面发展。与传统人事管理相比较,人力资源管理具有以下特点:

1、在管理的理念上。其一,把人力作为资本。受人本主义和人力资本理论影响,现代人力资源管理视人为最核心的资本,认为人力资本的投资收益率高于其它形态资本的投资收益率。人是第一资源,是支配和利用其它资源的资源,是唯一可以连续投资、反复开发利用的关键性资源。人力资本是生产力中最活跃的因素,人力资本的积累是经济得以持续发展的决定性因素,是产业发展的真正源泉。其二,人力资源管理成为获取竞争优势的工具。美国田纳西州大学教授劳伦斯・S・克雷曼在《人力资源管理:获取竞争优势的工具》一书中,描述了人力资源管理实践与竞争优势的相关性。他认为一个组织的人力资源管理实践可以是竞争优势的重要源泉,并且列出了16种提高竞争优势的人力资源管理实践,并建立了两种分析模型去解释人力资源管理实践对竞争优势的直接和间接影响[10]。其三,重视人力资源管理的战略作用。传统人事管理仅仅包括行政管理和事务管理,在功能上无法超越后勤服务的性质,充其量只能发挥辅助性作用。而现代人力资源管理最显著的特征是,它已成为企业战略管理的一个重要组成部分。许多事实和案例表明,人力资源管理已变得更加具有战略性,具有更长久的战略价值,对组织决策具有更广泛的影响,人力资源管理的优劣直接决定着组织战略的成