第四章 中国公共项目的管理模式发展与改革

4.2.2传统管理组织的矛盾
➢1、官僚制度的弊端（内部） ➢2、不适应环境的变化（对外）
4.2.2传统管理组织的矛盾
➢ 1、官僚制度的弊端 ➢ 官僚制（科层制）是传统行政模式下的基本组织特
征。 ➢ 自18世纪以来，科层制作为一种占支配地位的组织
形态在西方社会取得了巨大的成功。 ➢ 其特点：
劳动分工、权威等级、成文法规、 非人性化、因才任用
结合的管理模式；
➢ 近些年来，试行项目法人责任制和设置专门机构 管理等。(中国长江三峡工程开发总公司、青藏铁路有限责任公司)
4.1.3代建制的兴起与发展
➢ “代建制”产生于中国国内政府投资项目管理方式 改革的实践。
➢ 中国内地的政府投资项目代建制起源于厦门市。 1993-2001-2003；
➢ 2002年，建设部在“政府投资项目改革交流研讨 会”上指出：计划经济时期遗留下来的政府投资项目管
➢ 国家发展和改革委员会——负责项目建设书、可 行性研究报告、设计文件与概算审批等；
➢ 财政部——负责资金拨付，概、预、结（决）算， 包括标底审查与支付审核等；
➢ 建设行政主管部门——包括铁道、交通、水利、 民航等部门，负责监督实施；
➢ 审计机关——负责建设资金重审，重点检查是否 有违纪行为；
➢ 资金使用部门——包括“长年性业主”和“一次 性业主”
理模式已经不能适应工程建设和市场经济发展的需要，必 须改革现行的政府投资项目管理方式。
4.1.3代建制的兴起与发展
➢ 各地不断实践，逐渐形成了在名称上具有中国特 色的政府投资项目“代建制”管理模式。尽管各 地的做法不尽相同，但是改革目标主要都是针对 改善政府投资项目中“建、管、用”一体化的委 托代理关系和非专业化管理带来的种种弊端，改 革目标模式是借鉴国外发达国家经验，以政府投 资项目业主市场化、专业化为取向，鼓励竞争、 强调激励的市场为基础的管理模式，挑战以往公 共行政领域中政府兼提供与生产于一身的传统角 色。
4.1.3代建制的兴起与发展
➢ “代建制”的内涵： ➢ 是指在公有产权约束下，对社会化、专业化
的工程项目管理单位接受政府业主全过程或部分 委托，按照 委托代建合同约定对工程项目组织实 施全过程或若干阶段的建设工程服务活动，以及 由此形成的项目契约组织中的委托代理关系进行 优化的一整套涉及政府投资人、代建人、使用人、 承包商、政府部门、银行等项目利益相关者共同 治理的合同和制度安排。
4中国公共项目管理模式的 发展与改革
➢4.1公共项目的管理模式的沿革 ➢4.2传统公共项目管理模式的矛盾分析 ➢4.3新型公共项目管理模式的特点分析 ➢4.4完善公共项目管理模式的途径
4.1公共项目的管理模式及其组织设置
➢4.1.1公共投资项目宏观管理体系 ➢4.1.2传统的公共投资项目管理模式 ➢4.1.3代建制的兴起与发展
➢ 2、不适应环境的变化
➢ 传统公共投项目管理组织模式并没有把组织的外部 关系看作很重要的事情。其工作焦点是项目管理过 程，而外部关系则由政府官员来处理。
➢ 实际上，公共投资项目管理组织面临着一个非常复 杂而又多变的外部环境，包括利益集团、政策系统、 新闻媒体、一般公众舆论、公民个人的要求、抱怨 或其他接触等。
➢ 2、不适应环境的变化
➢ 汤姆森：每一个组织都是由不同层次的组织构成的。
技术层次的组织—关注组织具体工作的效率问题； 管理层次的组织—关注作为技术群体与客户的中间人的
任务和为技术工作提供必要的资源；
体制层次的组织—关注作为独立建制的组织与它所置身 于其中的社会体制的关系问题。
4.2.2传统管理组织的矛盾
4.2.2传统管理组织的矛盾
➢ 1、官僚制度的弊端 ➢ 但是，科层制也存在严重的弊端：
仪式主义、练就无能（专业盲点）、彼得原理、 帕金森定律（机构臃肿）、寡头政治 （反民主）
➢ 由于公共投资项目管理组织在社会中的地位以及 日益庞大的发展趋势，使得这些弊端在公共投项 目管理组织中体现得更加明显。
4.理体系
➢目前，我国还没有对不同投资主体的项目 实行分类管理，无论是公共投资项目还是 非公共投资项目都参照同一管理方式和程 序。——导致对前者管理太松，而对后者 则干预过多。
➢我国公共投资项目管理体制的总特点是 “各自为致，多头管理”。
4.1.1公共投资项目宏观管理体系
4.1.2传统的公共投资项目管理模式
➢ 建国后至20世纪60年代初，国家基建管理部门作 为建设单位代表国家负责将工程发包给所属施工 单位；
➢ 自60年代 起，采用工程建设指挥部模式； ➢ 进入80年代以后，在工程指挥部模式下，开始在
行业内部采用招投标制选择施工单位； ➢ 90年代以来，采用工程建设指挥部与建设监督相
4.2传统公共项目管理模式的矛盾分析
➢4.2.1传统管理模式的特点 ➢4.2.2传统管理组织的矛盾
4.2.1传统管理模式的特点
➢ 纵观我国公共投资项目的管理组织模式，始终没有 摆脱工程建设指挥部负责制模式。
➢ 这种模式在计划经济条件下或在市场经济体制不完 善的情况下曾发挥了积极作用。 ◆用行政手段解决外部协调与资源给配问题，能够 迅速集中力量，加快工程建设进度。
4.2.1传统管理模式的特点
➢ 传统模式的缺点：
➢ ①建设主体不具有法人实体资格，不利于按照市场经济规律 和公司法律规范的要求运作，不利于政企业分开，也不利于 吸引社会投资 。
➢ ②工程建设指挥部只是一个临时机构，对项目建成后的生产 运营及其效益不承担任何责任。
➢ ③项目管理组织不是法人，没有签署合同的资格，法律也不 会为其经济活动提供保护。
代建制的分析框架图
4.1.3代建制的兴起与发展
➢ “代建制”的推行主要解决两个问题： （1）专业化管理，用委托专业项目管理取代临时筹
组非专业机构实施项目管理，保证了项目建设和 管理的专业化水平。
（2）管、建、用分开，让市场化和专业化代建人承 担实现项目管理目标的责任。这就解决了“投资、 建设、管理、使用”同位一体化所造成的政府 （国家）业主的“虚位”的矛盾，并以经济合同 保障政府投资人的权益，从市场、合同、法律等 各方面形成对项目代建人的激励约束机制。