高等学校法人治理结构中的权力制衡模式及其内涵_祁占勇

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高等学校法人治理结构中的权力制衡模式及其内涵
中共中央关 党的十八届三 中 全 会 审 议 通 过 的 《 于全面深化改革若干 重 大 问 题 的 决 定 》 指 出， 要“ 强 ， “ 构 建 决 策 科 学、 化权力运 行 制 约 和 监 督 ” 执行坚 决、 监督有力的权力运行体系 ， 形成科学有效的权力 ， 使权力运行既相互协调又相互制 制约和协调机制 ” 衡 。 高等学校作为事业单位法人 ， 肩负着人才培养 、 科学研究 、 社会服 务 、 文 化 传 承 与 创 新 的 重 任， 不断 完善高等学校法人权力运行的制衡机制是健全高等 学校法人治理结构的关键 。 高校法人治理结构的权 力制衡主要指高校 法 人 与 政 府 、 社会等利益主体之 间的权力 分 配 与 权 力 制 约 、 权 力 配 置 与 权 力 协 调。 “ 一是平衡大学与政府 、 它包括三个核心问题 ： 市场 、 社会的利益关系 ， 二 是 平 衡 学 术 与 政 治、 经 济、 法律 的价值关系 ， 三是平衡大学内部各种力量 （ 特别是行 政系统与学术系统 ） 的权力关系 ， 用一个较为和谐的 共同目标去取代角 力 和 纷 争 ， 使大学重新找回自己
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［ １］ ” 当前 ， 的重心 ， 恢复其应有的绩效能力 。 比较有影
教育方针 、 政策的 贯 彻 执 行 ， 实 施 素 质 教 育， 提高教 育质量 ， 促进教育 公 平 ， 推 动 教 育 事 业 科 学 发 展， 制 。 从本质上讲 ， 教育督导具有行政监督和 定本条例 ” 管理的重要职能 ， 是国家对教育公权力实行制约 、 监 督和指导的有效机 制 和 有 力 手 段 ， 也是现代化教育 管理体系必不可少的重要组成部分 。 教育督导是代 表本级政府及教育行政部门 ， 依据国家的有关方针 、 政策 、 法规 ， 按照督 导 的 原 则 和 要 求 ， 运用科学的方 法， 对下级人民政府的教育工作 、 下级教育行政部门 和学校的工作进 行 有 目 的 、 有 计 划 的 监 督、 检 查、 评 估和指导 ， 并向本级 和 上 级 人 民 政 府 及 其 教 育 行 政 部门报告教育工作的情况 、 提出建议 ， 进而为政府的 教育决策提供依据 。 待时机成熟后还可以在教育督 导的基础上 ， 设 计 教 育 巡 视 制 度， 并赋予其更多权 限。 其次 ， 通过建立教育行政权力所需要的防范措 施与制度 ， 比如利 益 协 调 机 制 、 行 政 责 任 机 制、 问责 制等来制衡政府 的 公 权 力 。 教 育 作 为 公 益 事 业 ， 涉 及千家万户 ， 关 系 每 一 个 人 的 教 育 利 益。在 对 教 育 公权力进行权力制 约 的 同 时 ， 教育行政主管部门需 要加强自身的制度建设 ， 为公权力的行使带上 “ 紧箍 、 。在 建 立 利 益 协 调 机 制 过 程 中， 安上 “ 防火 墙 ” 咒” 教育行政主管部门 需 要 加 大 对 权 力 的 分 配 、 分散和 分化 ， 避免因某个部 门 权 力 过 于 集 中 而 造 成 权 力 滥 用 。 在建立行政责任机制中 ， 需要明确责任主体 ， 防 止出现部门间的相互 扯 皮 和 “ 踢 皮 球” 现 象， 赋予责 任主体特定权力的同时也要规定责任主体的职责和 义务 ， 最大限度地使 其 符 合 行 政 管 理 中 权 责 统 一 原 则和法律中权利 义 务 一 致 性 原 则 。 在 问 责 制 中 ， 当 务之急是建立有中 国 特 色 的 教 育 问 责 制 度 ， 促进教 高等教育问责制是一个与资源 、 育问责法制化 。“ 效 率、 效果和绩效评估相关的概念 ， 它要求通过有效的 方式证明大学正当 、 明智地使用所配置资源 ， 并达到
收稿日期 ： ０ ０ ２ ０ １ ６ ２ ６ － － ） 基金项目 ： 中央高校基本科研业务费专项资金基金重点资助项目 （ １ ５ Ｓ Ｚ Ｚ Ｄ ０ １ ， 作者简介 ： 祁占勇 （ 男， 宁夏彭阳人 ， 陕西师范大学教育学院教授 ， 教育学 博 士 ， 从事教育政策与法律、 高等教育管 １ ９ ７ ８－ ） 理研究 。
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高等学校法人治理结构中 “ 以权力制约权力 ” 模 式， 其核心特质体现为对政府的公权力 、 高校的决策 权和行政权以及社会教育权等权力的制衡和权力制 衡中法治精神的遵守和弘扬 。 它表现为对政府的公 权力 、 高校的决策权 和 行 政 权 以 及 社 会 教 育 权 等 权 力进行基于自律与他律机制相结合的权力制衡 。 “ 以权力制 约 权 力 ” 首先 ， 模式制约了政府的公 权力 。 一方面对政府的教育行政职能进行 “ 列举式 ” 的规定 ， 使其严格遵 循 “ 法律授权即拥有” 的法律规 范， 其核心要义在于简政放权 ， 即“ 转变政府职能 ， 建 设既符合国际通则又照顾中国国情的政府与大学的 关系 ， 以及充满活力的高等教育管理体制 ， 成为人们 ” 另一方面通过健全立法权 、 的广泛共识 。 司法权 、
， 高 等 教 育 研 究 Ｍ ａ ｒ ． ２ ０ １ ６ ０ １ ６年３月 ２ 第３ Ｖ ｏ ｌ ． ３ ７ ｏ ． ３ ７卷 第３期 Ｊ ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ ｏ ｆ Ｈ ｉ ｈ ｅ ｒ Ｅ ｄ ｕ ｃ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ Ｎ ｇ
［ ２］
括为五大模式 ， 即以 全 国 标 准 化 和 州 问 责 为 核 心 的 美国问责模式 ， 法国的中央集权问责模式 ， 英国中央 集权加地方自治的 问 责 模 式 ， 荷兰中央集权加高校 自治的问责模式 ， 新西兰以新自由主义为核心的市
［ ３］ ” 从 世 界 范 围 来 看， 教育问责制可概 有效的目标 。
响的权力 制 衡 模 式 主 要 有 三 种 ， 即以“ 权力制约权 “ 以权利制 约 权 力 ” 模式和“ 以社会制约权 力” 模式 、 力” 模式 。 对高校法人治理结构的权力制衡而言 ， 这 三种模式有着各自的内涵 。
一、 高等学校法人治理结构中的 “ 以权力制约权力 ” 模式及其内涵

高等学校法人治理结构中的 权力制衡模式及其内涵
祁 占 勇
（ ） 陕西师范大学 教育学院 ，陕西 西安 ７ １ ０ ０ ６ ２
摘 要 ：以权力制约权力 、 以权 利 制 约 权 力 和 以 社 会 制 约 权 力 是 三 种 权 力 制 衡 模 式 。 它 们在高等学校法人治理结构 中 有 各 自 的 内 涵 。 以 “ 权力制约权力” 模式体现为对政府的公权 力、 高校的行政权以及权力自身防范制度等权力的制衡和权力制衡中法治精神的遵守和弘扬 。 “ 以社会制 以权利制约权力 ” 模式彰显权利优先于权力和保障权利 与 限 制 权 力 的 法 治 理 念 。“ 约权力 ” 模式在于保障社会对高等教育事业的有限介入和高校实现办学自主权 。 关键词 ：高等学校 ；法人治理结构 ；权力制衡模式 （ ） 中图分类号 ： ４ ０ ０ ４ ７ 文献标志码 ： ０ ０ ０ ２ ０ ３ ２ ０ １ ６ ０ ３ ０ ３ ４ ５ Ｇ Ａ 文章编号 ： １ － － －