创新和完善农村基本经营制度

创新和完善农村基本经营制度

发布时间：2012年05月28日10:58

来源：社科院农村所作者：赵兴泉

农村基本经营制度是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。“三化同步”推进的战略使命，赋予了坚持农村基本经营制度新的内涵与任务。创新是落实“坚持”这项任务要求的最主动、最积极、最根本的手段和举措。

创新和完善农村基本经营制度的现实需求

同步推进工业化、城镇化和农业现代化发展，目标是让农民平等参与“三化”进程，公平分享改革发展成果，从而形成“三化”互促共进、城乡经济社会发展一体化新格局。让农民平等参与“三化”，核心和重点在于调整工农关系、城乡关系，建立以工促农、以城带乡的长效机制；基础和前提是要调整好“三农”自身内部关系，主动为以工促农、以城带乡和“三化”互促共进做好配套准备。农村基本经营制度是调整“三农”自身生产关系的基石和主线所在，推进“三化同步”，创新和完善农村基本经营制度责无旁贷。

( 一 ) 传统农村基本经营制度下，家庭承包制内生的一家一户农民，难以有效引入现代农业资源要素。农业现代化实质是引入新的现代农业要素资源，把传统农业改造为现代农业的过程。传统农村基本经营制度下，以家庭为基本单元的土地占有与使用相合一的一家一户生产经营方式，在人多地少的国情下，引入现代物质技术装备等资源要素既缺乏经济实力、也没有规模经济，以一家一户农户为主体的传统农业普遍缺乏引入现代物质资源要素的主动性和积极性；同时，随着工业化、城镇化的深入发展，农民分工分业进程加快，有地无人种、有人无地种的矛盾不断显现，优化土地资源经营使用关系的客观条件日渐成熟。因此，为传统农业加快引入现代要素，调整家庭承包土地占有与使用关系的必要性和可行性均已具备。而推动农村承包土地占有关系和使用关系相分离，则对创新和完善农村基本经营制度提出了新要求。

( 二 ) 传统农村基本经营制度下，集体所有制内含的单个统分结合，难以有效建立现代农业组织体系。农业发展的国际经验表明，家庭经营是农业普遍存在的主要生产方式，而创新经营组织模式、提高农民进入市场的组织化程度，是推进农业规模生产和协同经营的客观规律。随着农村改革推进和

农业市场化的发展，传统农村基本经营制度下的社区性农村集体经济组织，不再统一组织农户生产经营，且其服务功能从提供农业生产经营为主向提供社区公共产品为主转变，难以为农户有效提供生产经营服务；另一方面，现代农业是专业化、规模化、标准化的农业，面对日新月异的新技术和千变万化的大市场，一家一户农户对组织抱团和专业服务的需求日益增长。因此，在坚持集体所有与家庭承包统分结合的基础上，迫切需要推动社区合作与专业合作相分离，创新和完善农村基本经营制度，加快构筑现代农业生产经营组织体系和服务体系。

( 三 ) 传统农村基本经营制度下，村民自治组织与集体经济组织相混同，难以有效形成现代农村治理结构。《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》规定，农村集体资产属农村集体经济组织所有，农村集体经济组织依法负责对农村集体资产经营管理和保护。但由于其全国性专项立法滞后于村民自治组织，加之《村民委员会组织法》规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产”，在实践中引起了误解和混同，出现了村民委员会代行农村集体经济组织职能现象，导致农村集体经济组织虚化、权能结构错位。这不仅在法理上不通，在实践中也存在不少问题。如在撤村并村和收益分配等实践中，集体资产被侵占、挪用、平调等问题和相关纠纷矛盾时有发生。因此，迫切需要完善农村基本经营制度，创新推动集体经济组织与村民自治组织相分离，加快建设村党组织领导下村民自治组织和集体经济组织各司其职、相互配合、富有活力的农村基层组织体系。

( 四 ) 传统农村基本经营制度下，农民集体财产权益与户籍身份相捆绑，难以有效形成人口自由流动机制。农村集体经济组织成员权内含集体资产收益 ( 包括土地补偿费 ) 分配权、土地承包经营权、宅基地使用权 ( 置换权 ) 等一系列权益，在传统农村基本经营制度下，成员的界定以户籍为基础依据，这在城市化和工业化深入推进、人口迁移日渐频繁的情况下，局限性日益突出。一是农民进城不落户，“人户分离”现象越来越普遍。二是随着附着在城镇户口上社会福利的陆续剥离，相对于经济发达地区农村户口的优势发生了逆转，出现了城镇居民户口“非转农”迂回农村的倾向。三是不少农村社区“撤村建居”转变为城镇社区，户口随之“农转非”，其居住也趋于分散，确认成员的户籍标准完全失效。四是农村内部人口流动加快，居

住人口的村民身份与集体经济组织成员身份错位；带来了户口迁移农民的集体经济权益该在原村享受、还是在新村享受及怎么享受的问题。因此，适应人口自由流动的要求，迫切需要创新和完善农村基本经营制度，转换集体成员资格的户籍标准，推动农民经济人身份与社会人身份相分离，加强农民集体财产的物权化保障。

创新和完善农村基本经营制度的浙江实践

浙江省从自身实际出发，坚持解决农村基本经营制度自身不足的问题导向和推动“三化同步”科学发展的目标导向相结合，通过稳定农村承包土地关系和搞活农村土地经营关系“两大”关系，创新和发展农民专业性合作组织与农村社区性合作组织“两大”主体，建立和健全农业生产经营组织体系和农村基层组织治理体系“两大”体系，推动融合农村合作制和现代公司制“两大”制度，为确保农村生产关系适应生产力发展作出了主动积极的探索实践。

( 一 ) 坚持保障土地承包经营权和搞活土地经营使用权并举，创新和完善农村土地承包经营关系。一方面，坚持把保障农民土地承包经营权作为一项基础性工作，创新开展了农村土地二轮承包完善工作，全面建立健全农村土地承包经营权登记制度，确保地块、面积、合同、权证“四到户、四相符”，全面落实农民家庭土地承包经营权，为承包关系保持稳定并长久不变打下扎实基础，为搞活农村土地承包经营使用关系做好充分准备。目前全省家庭承包合同签订率和权证发放率已达 95 ％以上，承包档案信息化数据库基本建立。另一方面，坚持把搞活农村土地承包经营使用关系作为完善土地承包权能、优化土地资源配置的重要内容，着力建立健全土地流转促进机制，加快推动土地向种养大户 ( 家庭农场 ) 、农民专业合作社等现代农业经营主体流转。一是创设土地流转市场，组建县、乡、村三级上下联网贯通、平台统一、操作规范的土地流转服务组织，目前全省 90 ％以上应建的县已建立。二是创新土地流转方式。在全国率先制定了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，允许农村土地承包经营权作价出资组建农民专业合作社，推进以土地股份形式的流转。在倡导转包、租赁、转让、互换、股份合作和委托流转的基础上，积极发展季节性流转。三是积极探索土地承包经营使用权抵押机制。创新探索流转后土地承包经营权颁证工作和抵押贷款试点，促进解决其生产资金临时性紧缺问题。四是创新探索建