公共政策决策体制培训课件

最高决 策权归
属
全体 公民
人民
最高决策者 (集体/个人)
议会（集体） 总统（个人）
议会(集体)
议会（集体） 全国人民代表 大会（集体）
主要 存在 时期
近代、 现代
现代
主要 存在 地点
美国
英国
瑞士 中国
主要决 策方式
合议， 三权分立
合议， 民主集中
制
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历史上出现的基本决策类型
类型
法西斯 制
军人独 裁制
通过的公共政策方案要经总统批准才能有效；
（6）总统的某些决策权受议会制约。
• 代表国家： 美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，
以美国最为典型。
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2．内阁－议会制(特点)
（1）国家行政权属于内阁，国家元首（君主）是虚设 的；
（2）议会是国家的最高权力中心，内阁由议会产生， 对议会负责，受议会监督；
中制的原则行使职权； • 3.“议行合一”:行政机关、法院和检察院都是由各级
人大选举产生，并受其监督，对其负责。属于代议制 民主决策的范围。 • 4.中国共产党在人代会中的领导作用： – 重大问题由党提出建议，由人大讨论决定； – 党向行政机构推荐干部，由人大表决。 • 5.人民代表大会制与民主政治协商会议相结合，发挥 民主党派参政议政的作用。 • 6．少数民族聚居的地方实行区域自治，香港、澳门 和台湾实行高度自治。
• 缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的 实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极 性，也不利于政策的执行。
– 分权制：
• 可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制 宜地制定政策；
• 缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调 困难。
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民主？独裁？
这次会议虽然没有解决 什么问题，但至少推动
• 集权制：指决策权集中于上级机关，下 级机关没有或很少有自主权，只能根据 上级指令行事的决策体制。
• 分权制：是指下级机关在其管辖范围内 有自主权，上级机关无权加以干涉的一 种决策体制。
• 中国：政治上的单一制与经济上的分权 制（财政联邦制）
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• 利弊分析：
– 集权制：
• 制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅 高效；
了民主的进程，^_^
问题：
为什么我国历史上一 直是政治上的单一制？
我反对你们的 民主！
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（三）历史上出现的基本决策类型
类型
最高决策 最高决策 主要存在 主要存在 主要决
权归属 者(集体/ 时期
地点 策方式
个人)
原始民主 是租等原 全体会议 原始社会 原始氏族
制
始组织全 （集体） 时期，现 部落，古
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（四）我国议行合一的决策体制
思考： 1、什么是议行合一？ 2、如何客观全面评价这种体制？
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我国议行合一的决策体制特征
1、体制赋予政策过程两大特征： 其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大 会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关 体系中居首要的、全权的地位。 其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共 产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行， 主导着公共政策的制定。在西方国家，公共政策多以法的 形式出现。当代中国的公共政策，从其实质特征看，充分 体现出中国共产党的领导作用；从其形式特征看，则由三 部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。
– 越来越趋向于决策、执行、监督的相对分离 – 在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息
咨询部门和政策分析部门越来越受到重视 – 近年以来关于横向决策机构的主流观点和做法 – 1.大部制改革 – 2.信息咨询部门事业化、企业化 – 3.深圳市行政机构试行决策、执行、监督“三权分
立”
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背景材料： 大部制改革：职能整合是主调
• 如何加强人大在决策中的作用？ •
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❖更新决策观念 ❖准确界定政府、政党角色 ❖决策权与执行权适度分离 ❖构建有效决策咨询机制 ❖规范决策程序 ——坚持公共决策公示制度，扩大决策参与 ——建立重大决策听证制度 ❖落实公共决策责任监督机制 ❖提高决策者的整体素质
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（五）公共决策体系结构分析
• 1.横向结构：
• 第一条 中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农 联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。
• 第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和
地方
•
各级人民代表大会。
• 第五十七条 中华人民共和国全国人民代表大会是最 高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会 常务委员会。
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• 2．中国政府体制内实际的权力体系结构： – 在党的最高领导之下，立法机关遵从党的 意志，联系人民群众，制定法律和监督政 府； – 行政机关遵从党的意志去管理行政事务； – 司法机关遵从党的意志，一方面监督民众， 另一方面监督政府。
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讨论2：人民代表大会“橡皮图章”？
• 宪法已经赋予人民、人大足够的权利
– 一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家 和政治家的智慧，而是取决于决策规则”。
公共决策体制与政治制度密切相连，尤其表现在 决策权力分配制度上； 有什么样的政治制度就有什么样的决策权力分配。
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（二）公共决策体制的两个分类视角 1．首长制和委员会制
（按照掌握最高决策权的人数）
• 首长制：又称一长制或独任制，是最高决策权归某个 人单独掌握的一种决策体制。
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大部制改革
大部制即为大部门体制，即在政府的部门设置中，将那些职能相近的 部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地 避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政 成本。大部门体制改革始于2008年，中央及各地采取了一系列措施推行大 部制改革。2012年11月，在党的十八大报告中，胡锦涛总书记再次提及大 部制。2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案表明，新一 轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。
• 议会制建立在西方的人民主权论和代议制理 论的基础上，是民主制的基本形式
• 议会制基本模式： • 由选民选举出议员，由议员代表选民做出公
共决策，维护选民的利益。 • 议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、
两院制、三院制、四院制等几种类型。
– 最初法国议会由贵族、教士和平民组成三院 – 最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成
• 什么是大部制 • 大部制即为大部门体制。为推进政府事务综
合管理与协调，按政府综合管理职能合并政 府部门，组成超级大部的政府组织体制。特 点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种 内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最 大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多 头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
的； （6）委员会委员的选任不受党派关系的约束。 • 代表性国家：瑞士联邦。
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（二）西方国家三权分立的决策体制
国会（议会）、总统（国家元首）、司法、 政府机构
思考： 1、何谓三权分立？ 2、如何评价三权分立？
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三权分立的核心与本质 权力分立、制衡
1、权力是双向度 2、没有绝对至高无上 3、非单一中心（多中心，纵向和横向）
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讨论1：我国公共决策权力分配的特点
• 党政与宪政结构并存的格局：党政结构是决策性质的 结构，宪政结构是执行性质的结构。
• 1．执政党在我国公共决策权力分配中的特殊地位。 中国共产党既是执政党，也是领导党，党在国家决策 体制中起着政治领导的指导作用；
• 执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中 国政治权力的源泉实际上是在党，党处于国家权力体 系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。
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（一）公共决策体制构成
• 1.决策体制构成要素： • 公共决策体制就是决策权力的分配，决策的
程序、规则及决策方式的总和。 • 公共决策体制的构成要素： ➢ 决策权力 ➢ 决策程序 ➢ 决策规则及方式
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公共决策体制三大要素
• （1）决策权力：权力分配给谁； • （2）决策程序：按什么程序分配； • （3）决策规则和方式：依据什么规则分配
• 委员会制（合议制）：是最高决策权由委员会集体行 使、集体负责的一种决策体制，是一种独特的政策决 策体制。 – 瑞士是世界上唯一长期实行委员会制的国家，联 邦委员会是瑞士的最高行政机构，由联邦议会两 院（国民院和联邦院）联席会议选出七名委员组 成委员会。从中再选出正、副主席各一人。 – 在这种制度下，立法机关和行政机关合二为一， 议行一体。 – １８４８年，瑞士开始实行委员会制．
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• 议行合一体制的核心： • 1、单中心 • 2、权力单向度 • 3、至高无上（最高权力）(横向与纵向) •
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• 理论上权力关系（司法）
行政 （国务院）
（总理）
军事 国家主席
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• 实践（实际操作）
•
党
（中央、政治局及常委）
人大
两院
国务院 国家主席 军事
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29
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3．委员会－议会制(特点)
（1）议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行 政权；
（2）委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个 执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；
（3）委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会； （4）委员会所作的决策，须经委员会集体讨论通过； （5）委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致
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• 利弊分析：
– 首长制：决策权集中，决策果断、迅速、 高效；容易导致个人专断，滥用决策权， 以及由于个人能力问题而出现的重大决策 失误。
– 委员会制：可以集思广益，考虑周密、分 工合作，发挥群体的力量进行决策，增进 决策的科学性和民主性；但容易导致决策 缓慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。
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2．集权制和分权制 （按照权力在上下级间的分配）
体成员
代
埃及
合议
神权制
神
僧侣、宗 古代、现 现代海湾 独裁
教领袖
代
伊斯兰教
（个人）
国家
（伊朗）
君权制
神或专制 君主
由宗教或 传统产生 的皇帝 （个人）
古代、近 中国封建 现代 王权国家； 现代君主 国家
独裁
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历史上出现的基本决策类型
类型
总统-议会
议
制
会 内阁-议会
制
制
委员会-议 会制
人民代表大会制 度
四院。
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• 当今世界主要只有一院制和两院制。
– 实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如 丹麦、芬兰、冰岛、以色列、卢森堡、新西兰、 挪威和瑞典等。
– 实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德 国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。
• 两院分为上院和下院（或参议院和众议院）， 两院有共同的权力和各自的特权，相互制衡， 防止权力被独掌。下院制定的政策，往往要 经过上院的认可，以对下院有时是草率的决 定维持小心的制衡。
•
行政权
• 立法权
司法权
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如何评价三权分立制度？
• 权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐 败。
•
——阿克爵顿（英）
• 一切有权力的人都容易滥用权力，这是一 条万古不变的经验。权力的异化源于人性 的不完善。
•
——孟德斯鸠
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（三）人民代表大会制
• 1．各级人大由民主选举产生； • 2．各级人大及其常委会集体行使权力，按照民主集
（3）国家元首颁布的法令必须经内阁总理签署才行； （4）内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持； （5）议会可以对内阁提出不信任案，内阁也可以要求
国家元首解散议会； （6）内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数党组建。 • 代表性国家： • 英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、
比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等。
四、 公共政策决策体制
要点： 1、公共决策体制的构成 2、西方国家三权分立的决策体制 3、我国议行合一的决策体制
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• 赫伯特.西蒙说：决策是行政的心脏。 • 在一定政治意义上说，公共决策体制就是
政治——行政体制。
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• 不同的制度环境会有不同的政策过程和 效果；根据权力分配给谁和以什么程序 分配的标准，可以对世界上不同政体进 行归类
最高决 策权归
属
法西斯 国家
最高决 策者(集 体/个人)
政党领 袖、国 家元首 （个人）
主要存 在时期
世纪20 －40年
代
神或君 主，实 际为独 裁者个
人
军队首 领（集 体或个
人）
古代、 近代及
现代
主要存 在地点
意大利 法西斯 国家、 德国法 西斯国
家
军人专 政国家
主要决 策方式
独裁
独裁
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几种主要的公共政策决策体制类型分析 议会制（代议制）
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1．总统－议会制(特点)
（1）总统既是国家元首，又是政府首脑，是强有力的
直接决策者；
（2）总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；
（3）政府由总统组织，政府成员不能兼任国会议员，
不得参与议会议案表决；
（4）议会有权弹劾总统，但总统无权解散议会；
（5）总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会