公共政策分析之留守儿童问题

公共政策视角下的农村留守儿童教育问题与建议

摘要在我国城镇化进程中,农村剩余劳动力就地转移困难,大量农民外出务工,由于家庭教育与学校教育的缺失,出现留守儿童安全隐患多、学习成绩较差、道德意志薄弱、心理障碍凸显等诸多问题。农村留守儿童作为一个特殊的弱势群体,应该受到全社会的关注。政府应通过改革户籍制度、社会保障制度等,制定相关政策来消除农村留守儿童就学障碍;继续增加农村基础教育的财政投资;努力提高农村教师素质,进而提高教学质量;加大对农村留守儿童教育问题的宣传力度,呼吁全社会力量共同推进农村基础教育的健康发展,彻底解决农村留守儿童的教育问题。

关键词公共政策;留守儿童;教育问题

所谓留守儿童,是指农民进城务工,由于各种条件所限,把子女留在户籍所在地接受教育的特殊儿童群体。他们与父母双方或一方长期分离,与自己的爷爷奶奶或其他亲人生活在一起,父母长期缺位使其子女在身心发育、性格形成、习惯养成等方面得不到正常的呵护,教育的缺失导致儿童在心理方面存在偏差,心理不健全,逆反心理严重,甚至出现违法犯罪行为。但是,农村留守儿童的教育问题仍然没有引起各级政府足够重视,家庭和父母也未看到问题的严重性,学校没有将其纳入常规管理,社会也只停留在呼吁的层面。所以,农村留守儿童教育问题迫切需要从公共政策的层面加以关注和解决。

一、解决农村留守儿童教育问题的必要性与紧迫性

农民进城务工逐渐成为农民脱贫致富的一个主要途径,在缓解农村就业压力和增加农民收入的同时,也为城市建设和发展做出了重大贡献。然而,随着城市化进程的加快和农民数量的增加,农村出现了规模庞大的留守儿童群体。

1、数量多,分布广

据有关资料显示,目前我国农村留守儿童2200万左右,约占农村适龄就学儿童数量的40%,且有逐年上升趋势。[农村留守儿童在全国各地分布很不均衡,高度集中地分布在劳务输出大省,如四川、广东、湖南、江西、安徽、海南等经济比较落后的农业地区此外,在经济比较发达的广东、海南、江苏、浙江也存在相当数量的留守儿童。而且,各大城市不同程度的存在着对农民工及其子女的就学歧视。农民工子女在各大中城市不能正常接受义务教育的问题十分突出。

2、教育问题突出

由于儿童在小学和初中阶段自制能力比较差,在离开父母以后,学习的自觉性难免会受到影响,留守儿童的学习成绩整体上不如非留守儿童。再加上留守儿童经常和年迈的祖父母、外祖父母生活在一起,这些老人年龄普遍偏大,身体不佳,文盲的比例较高,不但在学习上无法给孩子应有的辅导、帮助和支持,而且,他们与孩子的思想观念差异较大,存在明显的沟通障碍,导致留守儿童学习成绩较差。而学校没有将留守儿童教育作为一项重要工作来抓,没有针对留守儿童展开思想教育活动,更不清楚本校留守儿童的状况,这样一来,留守儿童学校教育和家庭教育失去有效衔接,学校教育的成效也大大降低。

3、将是长期存在的问题。

我国的乡城人口转移走的是一条独特的“中国路径”：农民非农化+农民工市民化，即农民在进行地域迁移和职业转换后，并没有一步成为城市市民，只是城市的农民工，从城市农民工到城市市民还需要相当长的一段时间。从其他国家城市化进程的漫长及我国现阶段的国情来看，农村留守儿童在今后很长一段时间内会大规模存在，政府在妥善解决好流动儿童教育问题的同时，更应该加大对农村留守儿童问题解决的力度。

二、农村留守儿童教育问题公共政策缺失的原因

1、投资不足扩大教育差距

教育权属于积极权利,需要国家的积极作为,就是说,尊重、保障和充分实现公民的受教育权,是国家和政府的重要职责。

[6]P257就目前状况而言,城乡之间教育投资差距大, (以2001全国城乡义务教育经费为例,详见表1。)教育资金不足严重地限制了农村基础教育与经济社会的协调发展,导致留守儿童教育问题更加凸显。农村基础教育作为国家一项公共服务,政府应当承担主要职责,为其提供充分的教育公共资源,保证教育质量稳步提高。

表1:2001年全国城乡义务教育经费生均支出情况单位: (元)

项目

普通小学普通中学

城镇农村农村低于城镇的%城镇农村农村低于城镇的%

生均教育经费支出1483. 98 797. 60 46. 25 1955. 03 1013. 65 48. 16

生均预算内教育经费支出953. 11 558. 36 41. 41 1120. 00 666. 70 40. 47

生均教育事业性经费支出1399. 98 768. 43 45. 11 1791. 54 968. 11 45. 96

生均预算内教育事业性经费支出922. 81 550. 96 40. 29 1078. 30 656. 18 39. 14

生均公用经费支出389. 09 159. 75 58. 94 624. 44 268. 16 57. 05

生均预算内公用经费支出95. 39 28. 12 70. 52 145. 86 44. 95 69. 18

资料来源:根据高等教育出版社2003年版《从人口大国迈向人力资源强国》第588 - 593页有关表格整理

2、政策滞后引发教育问题

留守儿童的教育问题主要表现在入学机会、就业途径、经费保障和身份歧视等方面,政策滞后于社会发展则是留守儿童问题产生的主要原因。首先,由于教育政策以及由教育政策衍生出来的教育法规、制度、机制的缺失和不完善、不健全,造成很大程度上的教育公平问题。如,相当部分的教育政策制定存在偏差,与现实情况严重脱节,且忽视政策问题界定、政策方案论证等重要环节,使得有些教育政策缺乏科学性和有效性。其次,户籍制度也是城市流动儿童求学的主要障碍。虽然国务院办公厅曾发出通知,要求做好进城务工农民就业管理和服务工作,要求外出打工人员的子女教育要以公立中小学校为主。但是,我国城乡分割的二元体制和与户籍制度紧密联系的义务教育体制等客观原因,使得许多农民工无法把子女带到身边接受良好的教育和监护。再者,留守儿童生活在偏远落后的山区,很难进入媒体的视野而受人关注,他们更缺少话语权,难以成为政府的政策议题。

3、师资紧缺影响教育质量

毋庸置疑,教师质量直接影响着教育质量。一方面,由于农村条件艰苦,很难吸引优秀教师在农村任教,加上教师待遇偏低,工资不能足额发放,致使农村合格教师流失。据国家教育督导团办公室报告,全国除大中城市和部分沿海经济发达省份外,都不同程度存在拖欠教师工资问题,且拖欠面越来越大,拖欠时间越来越长。[7]农村更是如此。另一方面,农村教师素质普遍较低,严重阻碍农村基础教育的发展。城乡义务教育代课教师的学历有很大的差距。(以2001年城乡小学和初中专任教师学历状况为例,见表2。)这样一来,农村留守儿童便不能接受良好的知识教育与思想教育,使其身心健康得不到全面发展。表2:2001年城乡小学和初中专任教师学历状况单位: (%)

全国平均城镇农村农村与城镇差距/百分点小学初中

专任教师学历合格96. 81 98. 26 96. 04 2. 22

大专以上学历的专任教师比例27. 40 40. 94 20. 25 20. 69

专任教师学历合格率88. 81 92. 32 84. 74 7. 58

本科及以上学历的专任教师比例16. 95 23. 51 9. 35 14. 16

数据来源:教育部全国教育事业统计资料(2002)

四、解决农村留守儿童教育问题政府应提供的公共政策

农村留守儿童的教育问题涉及到很多方面，政府、家庭、学校都有着不可推卸的责任，作为一个政府主导型社会，政府在发挥其中坚作用的同时，更要适当协调好三者的角色和定位。从公共政策的制定的角度来看，关于农村留守儿童的教育问题的政策应主要涉及到如下几点：

1、明确政府职责,继续增加农村基础教育财政投资

人口流动而引发的进城农民工子女的教育管理问题是地方政府新增的事项，按照财权与事权相统一的原则，中央政府应划拨相应的专项资金。就农村留守儿童而言，为了更好地对其进行集中管理，弥补家庭教育的缺位，部分中小学加大了寄宿制学校建设的力度，寄宿制学校需要配套的生活、娱乐设施以及生活教师，所以需要大量的经费作为支撑，而目前这一块的财政投入主体并不明确。因此,各级政府要明确职责,建立有效的政府责任分担机制,加强对以接受进城务工农民子女为主的民办学校的扶持和管理,通过地方各级教育行政部门和学校采取有针对性的措施,及时解决进城务工农民子女托留在农村的“留守儿童”在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难,进一步搞好教育扶贫工作。就城乡教育投资巨大差距这一问题,政府须强化中央与地方财政转移支付,向农村教育实行相对的政策倾斜,增加对农村基础教育投资,更加公平地分配公共教育资源,促进城乡基础教育的均衡发展。同时,还要加大监管力度,确保教育政策的执行与教育经费的有效使用。

2、深化农村基础教育教学改革,灵活办学方式

农村基础教育功利倾向突出,轻视教育的育人功能。而且,现行的农村基础教育的课程与现实脱节问题十分严重,学生在学校获得的知识和形成的能力在未来的实际社会生活不实用。因此,政府应积极协调并引导、构建多样化和适合当地农村发展的课程内容与结构,鼓励地方开发适合本地区的地方课程;倡导农村基础教育的育人功能,针对农村留守儿童的安全、学习、品行、心理和生活等方面的问题,制定指导性政策文件,要求政府努力促进全体学生全面发展,全力营造一个积极健康的育人环境。同时应加大各项政策的执行、监督和评估工作的力度,并以此促使学校充分关注留守儿童,在解决农村留守儿童教育问题上取得实效。此外,在农村基础教育办学形式上,可以灵活多样。允许利用市场为农村基础教育筹措资金,鼓励、引导企业、个人和社会团体对教育的投资,扩大教育经费来源,以此来缓解地方政府担负农村基础教育的经费压力。鼓励与支持民办学校,在农村和城镇加强寄宿制学校建设,从而从总体上缓和农村基础教育经费短缺的矛盾,切实有效地