探析英国社区照顾养老模式的可行性

探析英国社区照顾养老模式的可行性

内容摘要：英国早在1929年就迈入了老年型社会的门槛，并开始了对缓解老龄化带来的社会影响和解决养老问题的深入研究。英政府于1990年出台政策，开始全力推行社区照顾养老模式，这种模式不仅在当时的英国有很强的可行性，并且逐渐被很多国家所借鉴。本文从这种社区照顾本身的效用与英国当时的国情两方面对这一模式在英国实施的可行性进行探析。

关键词：英国；社区照顾；可行性

社区照顾发轫于英国，撒切尔夫人主政后，积极推动社区照顾作为英国养老的主要方式。1990年，英国颁布《社区照顾》，经过三年实践，于1993年在全国推行，英国的社区照顾养老模式正式在全国建立。美国、法国、荷兰等国家纷纷效仿，社区照顾成为当今欧美福利国家中占主导地位的养老模式。[1] 在1989年英国政府颁布《社区照顾白皮书》，对社区照顾的定义是：“社区照顾是指提供适当程度的干预和支持，以使老人能获得最大的自主性，且掌握自己的生活，为给老人提供服务的老人家庭成员提供暂托、喘息照顾和日间照顾，通过团体之家和临时收容场所，增加照顾范围，直至提供居家护理照料。英国的社区照顾模式主要有‘社区内照顾’和‘由社区照顾’两种方式。”[2]但值得强调的是，起初的英国社区照顾仅仅针对精神病患与智障人士，为了使这一群体摆脱缺乏人文关怀的机构，回归正常的生活空间而倡导的去机构化；直至70年后期，由于英国社会老龄化加剧，老年人口持续增加，老年群体占服务的比重最大，社区照顾才几乎成为现阶段老人社会服务的代名词。[3]社区照顾模式，在当时的英国有很强的可行性。本文从英国推行这种模式时的国情与实施社区照顾本身的效用这两方面对这一模式在英国实施的可行性进行探析。

首先，从英国国情角度来看：英国步入老年型社会早，且老龄化现象日益严重；“从坟墓到摇篮”的福利体系使英国政府面临财政风险；迫使英国当局不得不重新出炉新的养老政策与模式，社区照顾便应运而生。

1929年英国65岁以上的老年人口即达到占总人口的7%，迈入了老年型社会的门槛。2005年，英国65岁以上人口达957万，占总人口的16%，提早5年实现了2010年为15.7%的预测值。[4] 到2008年，英国国家统计局公布的数据显示，英国老年人总数首次超过未成年人。日益庞大的老年人队伍需要妥善安置，暂且不说住院式照顾在照护方面的弊端，仅从院舍本身来讲，政府就必须斥资修建大量的为老年人提供专门服务的养老机构与院舍。实行社区照顾可以因势利导，不仅节省社会资源，让尽可能多的老年人能得到更好的社区养老服务，还可以让政府将修建院舍的资金用在完善老年人社区服务中来，实为一举两得之举。

二战结束后，英国经济进入较快发展时期，并逐渐建立了从“摇篮到坟墓”的社会福利制度，在这个制度框架内，对老人提供照料是国家的一项重要职责，各国投入量大量的资源，为老人提供免费医疗，养老机构免费或低费入住，提高了老人的社会福利水平。但是随着英国经济发展速度减缓，高额的养老金支出使英国财政面临着财政风险。在2006年时，英国每年的养老金缺口达570亿英镑。英国政府月初宣布，英国人领取退休金的年龄将在本世纪30年代中期推迟至68岁，40年代末推迟至69岁。届时，英国将成为全球退休年龄最高的国家之一。这种方式在一定程度上符合英国国情，但这不是根本之策，不论如何，分担养老责任已然是发展趋势。

而英国社区照顾的主要特点就是官办民助，以社区为依托，政府发挥主导型作用，辅以市场化的运作，由专业机构提供服务，社区工作人员体系由管理人员、关键工作人员和照顾

人员组成，形成官民结合的管理格局。就实现了从政府承担养老责任到政府与社会共同承担养老责任的合理转变。同时，在管理方式上实行“契约制”，将一部分由政府承担的服务移交给社会机构。在具体管理中实施项目管理，建立了一套从项目申报、执行、到监督、年度报告和评估，从工作人员到志愿者、义工的完整规范的工作管理和评估体系，经评估认定为合适的机构，才能拿到相应的政府经费。[5]

其次，从社区照顾本身效用来看：“非住院化”运动的兴起，让老年人回归正常生活、在自己家养老的呼声越来越高；“从社会效益看，为了有效的动员社区居民参与社区照顾，必须建立社会支持网络，即能够为个人提供的人与人之间的特定联系。”[6] 与中国传统的孝文化不同，英国人与自己子女生活的比率很低，将近80%的老年人没有与子女同住。在这种情况下，英国解决老年人问题只能走社会养老的道路。从上个世纪50年代开始，英国政府就把住院式照顾作为养老的主要模式进行推广，这种方式虽然解决了被照顾者的日常生活需要，但由于使他们脱离了长期生活的社区，精神生活难以得到满足，引起了某些人的批评。越来越多的人认为老人应当留在家中养老，这种呼声也越来越高，社区照顾的出台与实施成为必然之势。为了提高老年人的生活质量，减轻政府财政负担，英国政府从50年代后期开始逐渐改变这种住院式照顾的方式，推行社区照顾的养老模式。到了70年代，社区照顾在英国已相当普及。90年代初期，英国颁布了《照顾白皮书》和《国家健康服务于社区照顾法令》，进一步强调，社区照顾的目标是在“自己的家或像家似环境中供养人们”。

从社区照顾的运作形式来看，让老年人实现了在自己熟悉的环境中安度晚年的愿望。其形式分为两种：一种是家居内的照顾，就是家人、朋友、邻居、社区志愿者为老年人提供家庭服务，使老年人不用离家、离开所熟悉的社区就能安享老年生活。对于生活不能自理的老人，如果由亲属在家照顾的，政府发给与住院同样的补贴。另一种是社区内的照顾，由专业人员进行，利用社区资源服务设施，托老所、老年人公寓等对老年人进行开放式的院舍照顾，使他们在熟悉的环境中获得供养和服务。把有行动力的老人组织起来开展互帮互助、低龄老人照顾高龄老人，组织老年人参加社区活动等。其主要对象是孤寡老人、子女不在身边，即所谓“空巢老人”、贫困家庭老人。由政府出资兴办社区服务中心。工作人员大都是政府花钱聘请的雇员，活动经费主要来自政府的拨款。凡是老年人都可以在本社区的服务中心开展娱乐和社交活动，那些行走不便的老年人，则由工作人员定期用车接送他们到社区服务中心参加活动。开办社区老年公寓。这是政府为那些在社区内有生活自理能力但身边无人照顾的老人提供的一种住房，往往由一个个面积不大但功能齐全的二居室单元组成。每个单元都“生命线”紧急呼救中心。这种“像家似的”方式，使被照顾者像正常人那样在自己熟悉的环境里生活，而不再产生被抛弃感。

社区照顾，现在已经逐渐成为许多国家的主要养老方式。我国在世纪之交进入老年型社会，于2005年9月开始在广州、上海、北京、南京、杭州等经济水平较为发达的城市首批试点推行“居家养老服务”，将其作为应对老龄化的重要对策。但是目前只在一些大城市推行社区养老试点，而我国空巢老人的比例近年来一再上升，根据全国老龄委公布的数据，目前我国城市老年人空巢家庭（包括独居）的比例已达49.7%，大中城市的老年人空巢家庭比例更高，达到56.1%。我国在完善养老方式上进行积极探索。今年10月24日，湖北首个保险养老社区在武汉落成，但是其入住门槛可能远超两三百万，这无疑是为富人提供的一种养老模式，对于没钱的人而言则只能选择靠边站。再加上一胎化政策、高强度工作压力、快节奏生活、就业难等因素使我国传统的家庭养老方式也面临巨大压力。鉴此，我国也可以从英国的社区养老模式借鉴一二，来完善我国的养老制度，能够使更多的老年人安享晚年。

英国是一个在很多领域为世界开先河的国家，在它几十年前或者百余年前遇到的难题，现在又一一呈现在后崛起的发达国家与发展中国家的面前。而几乎所有的难题又都能在英国