产业园区的转型与升级路径

产业园区的转型与升级路径

城市开发2016-08-20

摘要：当前，我国产业园区众多，国土面积占到约2−3万平方公里，但真正有效利用的园区少之又少，土地大量闲置的现象比比皆是。同时，由于配套严重滞后，很多园区都出现“产城分离、工业孤岛”的问题。如何让大片沉寂的土地复活，构建产城融合的新园区，本文将试图为迷茫中的园区寻求一些转型升级路径。

安邦集团研究总部城市战略组

2016年8月20日

一、前言

各类园区作为中国经济的重要载体，成就了今日中国制造的辉煌。从1979年我国建立第一个对外开放的工业园区−蛇口工业区，至今历经35年的沧桑之后，目前，仅批准的国家级、省级、市级园区就有3000多家，国土面积大概能占到2−3万平方公里，这些园区的存量足以承载未来4亿多农民工进城的问题。

但实际上，这些园区的土地利用强度极不理想，据国土部对国家级开发区土地集约利用的评价结果（2012年），分别有15%

的开发区工业用地综合容积率都在0.5以下（最高达3.36）、工业用地固定资产投入强度在2000万元/公顷以下（最高达36820万元/公顷），20%的工业用地产出强度在3000万元/公顷以下（最高达249100万元/公顷），园区土地集约利用形势紧迫。

同时，随着我国淘汰过剩产能、经济转型和产业升级的日益推进，传统产业园区正逐渐暴露出产城分离等系列相关问题，如：配套严重滞后造成园区白天热闹，晚上几乎为空城，产业与城市融合度低，园区发展后劲乏力。

因此，提升产业园区的土地利用效率，推进产城融合，重新激发园区活力，是目前园区转型升级的重要途径。而为实现上述目标，在安邦（ANBOUND）研究人员看来，关键是要完善园区配套、灵活土地利用、借力共建共享等。

二、以产城融合的理念构建完善的园区配套

因为产业园区大都远离市区、交通不便，为就近上班，很多工人（尤其是外地人）就住在园区或租住周边民房。由于缺少影院、商场、餐厅、医院等配套设施，工人下班后无地消遣，职工正常生活也不能得到保障，一定程度上加剧了企业“招不到人、留不住人”的窘境，对园区的招商和投资环境也造成了不利影响。

那么，产业园区历经30多年的发展，为何至今仍存在配套

不足的问题呢？究其原因，主要为以下几点：

一是历史原因。由于早期对产业园区认识偏颇，认为产业园区即以工厂集聚为主，居住、商业、休闲等生活配套服务设施可有可无，即使有，也是仅提供员工宿舍等基本服务，以致大部分园区的规划建设中配套严重滞后。如今因土地资源有限，且性质不易变更，所以，增加配套难度重重，不少园区仍呈现出“产城分离、工业孤岛”的问题。

二是园区商业配套的特殊性。由于园区内的人口规模一般难以支撑大规模的商业体量，而零散性的便民商业，又因为商务楼宇租金贵、底商扰民等原因而被拒之门外。即便有商业及休闲服务设施，但因布局过于分散，也很难形成必要的商业氛围。

三是园区管理体制的原因。目前园区管理大多由管委会负责，不少管委会除发展园区经济外，还承担了诸如社区服务等大量繁杂的社会事务，这给园区管理和运营带来不小的挑战。因此，虽然目前有一些园区已建设了较为完善的硬件设施，但由于人员、精力等有限，社区服务机构仍无法覆盖全部物业小区，导致很多基层社区工作无法开展。

针对以上问题，纵观国内外园区，苏州工业园经历了“以产兴城”、“产转城升”与“产城共荣”等阶段，在产城融合方面堪称样本。邻里中心，作为园区产城综合服务的载体，其规划和

建设理念为我们提供了一个有益借鉴。

专栏苏州工业园区的邻里中心

“邻里中心”源于新加坡，是集商业、文化、体育、卫生、教育等社区服务于一体的“居住区商业中心”，从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”为百姓提供“一站式、全方位、多功能”服务。

邻里中心具有以下鲜明特色：

一是服务对象以当地居民为主，秉持15分钟步行圈生活理念，确保居民步行10−15分钟就能到达，规模与单位住房比为1：2.7。

二是将商业和公益项目有机结合，以12项必备功能为基础，主要提供商业服务、公益服务（民众联络所、卫生所、图书馆等）、基础配套服务和公建配套（社工委、公交站等）四种服务。

三是摈弃沿街为市的粗放型商业形态，也不同于传统的小区零散商铺，而是立足于“大社区、大组团”的区域性服务，把所有商业和服务设施集于其中，既缩短了距离，又能满足多元需求，同时又可提高区域的环境质量。

苏州工业园自1998年建设第一个邻里中心，十几年中，已建成近20个邻里中心。邻里中心采取政府主导下的公司化（苏

州工业园区邻里中心发展有限公司）运作，管委会作为政府代表，是公司第一大投资人，占70%的股份，其他为大型国企和本地私企。政府并不直接参与经营，但具有绝对控股权，这也就保障了邻里中心“公益为先”的主张。

园区每个邻里中心会有45%的面积用于社区公益配套，其中，15%用于设立“民众联络所”，标准化配备社区工作站、民众俱乐部、乐龄生活馆、少儿阳光吧、卫生服务站、邻里图书馆、邻里文体站七大类功能的社区公共服务设施，除卫生服务站由专业医疗机构运作、邻里文体站由邻里中心公司低偿经营外，其他均全天候免费开放。

其运作模式，实质上是一种商业地产，通过招商、建设，以及长期的后续管理来提供社区商业服务。邻里中心出租营业场所，具体服务则由各种市场主体或社会组织来进行。其注重产权持有为主，强化运营管理。

目前，苏州工业园区“邻里中心”模式已通过直接投资、合资合作、租赁经营、委托管理及品牌输出等多种形式，被复制到常熟、南通、日照、南京等多地。

从苏州邻里中心的经验来看，邻里中心正好契合目前我国大部分产业园区产城融合的发展诉求。

第一，邻里中心有快速聚集效应。其一般创建于没人入住的新社区，依靠其集聚效应，使人气从无到有，这正好契合了传统园区由于规划等原因导致整体缺乏商业等城市服务功能配套的现实。

第二，邻里中心提供区域性集中式服务。不同于传统的商业街，而是一种特殊的社区商业业态，可提供辐射到两公里半径的区域性服务。而园区则地域比较大，一般不太适合中心街道这种底商式的商业配套，所以正需要这种集聚型商业等配套服务。科学规划邻里中心还可避免园区商业的杂乱无章，优化招商和投资环境，同时也利于园区商业的统一运营与管理。

第三，邻里中心可用市场化形式提供公共服务。采取公司化运营，同时引入市场主体或社会组织来承载社区服务等公共服务，大大分担了园区管委会、民政部门、街道居委会等政府机构的行政事务，打破了传统社区服务停留在政府民政事业范畴的局面，使政府可从繁杂的社会事务中抽身出来，集中发展园区经济。

三、提高进入门槛增强园区土地利用灵活性

工业园区土地闲置和粗放使用现象由来已久，成因复杂。近年来，随着各地土地的后备储量越来越紧缺，以及征地难度的加大，各产业园区粗放开发、土地利用低质低效的形势变得愈发严峻。园区土地节约集约利用的重视度也不断被提升。自2008年