公共政策1

第一章公共政策学科
一、政策科学的兴起
如果以拉纳（Daniel Lerner）和拉斯韦尔（Haroad D. Lasswell）主编的《政策科学：视野和方法的近期发展》（1951）一书出版作为其诞生标志的话，则现代政策科学及政策分析也有半个世纪的发展历史了。

可以一般地将政策科学定义为“一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科”，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。

在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征：（1）政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提；（2）政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；（3）政策科学是一门对于时间加以明确的记录；（4）政策科学具有跨学科的特性，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；（5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；（6）政策科学必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态模型。

二、政策科学有如下四个基本特征：
1、政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域。

2、政策科学是一门以行动为取向的学科，体现理论与实践的统一。

3、政策科学不仅是一门描述性学性，而且是一门规范性学科。

4、政策科学是软科学的一个重要分支。

（所谓的软科学是指那些以阐明现代社会复杂的课题为目的，应用各种相关学科的理论和方法，对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域。

）
三、附：中国最高政策研究机构
中共中央政策研究室主要职责：
1、负责起草全国党代会中央委员会的工作报告；根据中央领导同志指示，单独或组织、协同有关方面起草、修改中央的有关重要文件；起草中央领导同志部分重要讲话。

2、对党的建设、思想理论重要课题和中央重大决策的可行性进行调查研究，提出政策性建议。

3、参与党中央大型会议的文件起草。

4、对全国经济形式跟踪，收集、分析、整理和报送党建和思想理论的重要综合信息、动态，为中央决策提供建议和咨询。

5、承办党中央交办的其他事项。

中共中央政策研究室是中国共产党最高智囊机构。

是中共中央直属机关，专为中央政治局研究政治理论、政策及草拟文件。

国务院发展研究中心是直属国务院的政策研究和咨询机构。

主要职责是研究国民经济、社会发展和改革开放中的全局性、综合性、战略性、长期性问题，为党中央、国务院提供政策建议和咨询意见。

从地位上讲，中央政策研究室地位高一些；从权威上讲，国务院发展研究中心里面的专家较多。

第二章公共政策内涵
一、公共政策定义
1、公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

2、公共政策学创始人拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。

3、政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

（公共政策的形式规范：指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等等在政策文本上有正式规定的特征。

公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。

）
二、公共政策基本特征
1、公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。

公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要，公共目标的设定标志着公共政策是一种有
明确方向的活动；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的。

2、公共政策的公共性、政治性、权威性、强制性等特点
政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个核心要素：（1）公共问题的形成。

（2）公共决策机关的产生。

（3）公共强制机构的出现。

国家权力通过制定公共政策，来履行其政治统治和社会管理职能，因此公共政策总体上是国家意志的体现，它对全社会所有成员的行为具有普遍的规范作用与约束力。

3、公共利益与公共代价
公共利益是那些代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大的好处的东西。

从政策的性质和功能上说，公共政策的利益与代价既可以广为分布，也可以分布狭窄。

从政策的社会效果来看，利益与代价的对应关系存在四种基本类型：
①. 利益范围宽、代价范围宽。

即某些公共政策（如社会保障）的利益惠顾与代价付出同样广泛，均是全体社会成员。

②. 利益范围广、代价范围窄。

即某些公共政策（如环保政策）向众多的社会成员提供了福利，而所付出的代价却要落在社会上相当明确而且可以识别的团体身上。

③. 利益范围窄、代价范围宽。

即某些公共政策只对特定的社会团体（如对残疾人的政策）有益，而所付出的代价却要全体社会成员来承担（如众多的纳税人）。

④. 利益范围窄、代价范围窄。

即某些公共政策（如最低工资保护政策）向特定社会群体提供利益，而为其付费的却是另一部分社会群体。

4、公共性与偏好性的统一
①. 谋求和增进公共利益是一切政策的出发点，也是公共
政策的灵魂和归宿。

由于这是一个各种社会博弈的过程，强势社会群体和弱势社会群体在利益诉求上通常是前者强，后者弱，所以政府的选择也就会比较充分地反映强势社会群体的偏好，甚至这种偏好直接地转化为政府的偏好。

另外，任何一项具体的政策都必须预设重点，没有重点就没有政策；而重点就意味着不同的个人和社会群体从这项政策的实施中或受益不受益甚至受损、或受益大或受益小。

显而易见，政策重点的预设体现的就是政府的偏好性。

②. 公共权力机关在政策过程中所做的选择，也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。

所谓政府利益，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩，信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等，政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。

三、公共政策的社会本质
公共政策是一种权威性的价值分配方案。

公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。

所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。

这里的社会价值，指的是财富、权力、荣誉、地位、机会等等被统称作“价值”和利益的那些东西。

第三章公共政策体系构成
现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政和司法三个子系统构成的，因此公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形式构成的；现代国家的政府在纵向结构上是由中央政府（全国政府）、地方政府、基层政府这三个层次构成的，因此公共政策在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成的。

1、中国的人大决策
人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。

人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。

人大决策主要采取如下几种形式：
①宪法。

②基本法律。

③法律。

这里不是指一般意义上的法律，而是指特定意义即现行宪法所界定的意义上的法律，其确切含义是指由全国人大及其常委会制定的行为规范。

④人大决定。

人大有四大职权，即立法权、决定权、任免权和监督权。

作为人大决定权行使的结果，就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。

在一定意义上，不仅人大行使决定权，而且行使任免权、监督权，都属于做决定。

具体而言，“人大决定”包括：
第一，全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的行为。

第二，人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为。

第三，人大及其常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。

第四，地方人大中除了有权制定地方性法规、自治区条例和单行条例之外，其他县以上各级人大及其常委会和乡（镇）人大做出的全部决策。

2、中国的行政决策
所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。

当代中国的行政决策主要包括如下几种形式：
①行政法规。

②行政措施、决定和命令。

③部门规章。

从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级.
3、中国的司法决策
在当代中国，人民法院和人民检察院作为司法机关也是国家政权的重要组成部分。

但是在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政策执行，其政策制定的功能则相当弱。