第二章 公共政策系统(csy)

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归纳 政策系统是一个由政策主体系统， 和其与政策客体、政策环境相互 联系起来的政策支持系统、政策 反馈系统相互作用等所组成的有 机系统或者说政策巨系统。
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2 公共政策系统的考察层次
对政策系统的考察通常是在两个层次上展开： 第一层次：分析政策系统内部的结构要素、要 素的功能和要素互动的规律性，为优化政策系 统、提高政策效力提供依据； 第二层次：分析政策系统与政策客体、政策环 境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、 公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评 估。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
基 于 权 威 角 度 的 分 类
基 于 地位 、 行为 方式 和
影响力

的 分 类
基 于 政 策 过 程 的 分 类
政策制定主体 政策执行主体 政策监控主体



政策评估主体
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二、公共政策主体的构成/分类


标准：公共政策的生成和发生作的法权角度
国家公共法权主体：指居于法律规定的权 力地位，获得法律授权，享有公共权威以 制定、执行和评估公共政策的机构与个人 社会政治法权主体：指那些虽然得到法律 认可和保护参与了政策过程，但它们自己 并不拥有合法权力做出具有强制力的政策 决定的社会行为主体，主要包括：政党、 利益集团和公民 社会非法权主体：指那些目的不在于参加 公共政策制定，但在需要的时候能够对政 策的运行施加强有力影响的团体，主要包 括大众传媒、非正式组织以及秘密团体
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政策网络



政策网络(Policy Network)概念源于美国的“铁三角”模 型。美国的“铁三角”是由行政管理机构、立法机关组 成的专门委员会和利益集团构成。 政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，组分和其 他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益 而结成的正式的（制度性的）和非正式的联系。 政策网络的概念是建立在特定的利益基础之上的，也就 是说参与者加入网络的目的是推进自己的目标，这些目 标基本上多被物质利益
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二、公共政策主体的构成/分类

标准：依据决策权威大小

基 于 决 策 权 力 的 分 类
基 于 决 策 子 系 统 的 分 类
基 于 权 威 角 度 的 分 类
权威主体：由政治、法律、经济、文化上的优势地 位而享有公共权威，并依靠公共权威对公共政策的 制定与执行产生直接影响的人或机构。 主要包括国 家权威主体（立法机关、行政机关、司法机关)和社 会权威主体（研究机构、大众传媒和各种精英集团） 社会主体：指那些在一定程度上通过参与公共政策 过程，且法律对其合法参与提供保护，但并不直接 拥有权威去控制政策决定的社会行为主体，主要包 括政党、公民个体、社会组织、国际组织等
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二、公共政策主体的构成/分类
安德森，《公共政策》
基 于 决 策 权 力 的 分 类

分为两类

官方的政策制定者：那些具有合法权威去制定公 共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管 理人员和司法人员。 非官方的政策参与者：包括利益团体、政党和作 为个人的公民。不管他们在各种场合多么重要或 处于何种主导地位，他们自己通常并不拥有合法 的权力去做具有强制力的政策决定。


二者差别：是否拥有政策的制定权
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利益表达与利益集团

利益表达：当某个群体提出一项政治要求时，政治过 程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，。 利益团体是利益表达的主体。



含义：基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种 职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。 目的：建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为 模式；以保障或增进其成员的利益作为最高目标。 职责：履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益
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二、公共政策主体的构成/分类
分类基于的不同标准和侧重点进行分类
基 于 决 策 权 力 的 分 类 基 于 决 策 子 系 统 的 分 类 基 于 权 威 角 度 的 分 类
基 于
（主体在政策系统中的）
地位 、 行为 方式 和 的 分类
影响力
基 于 政 策 过 程 的 分 类
基 于 法 权 形 式 的 分 类
从“主体”的哲学层面考量

观点2：自觉地从事认识公 共政策、能动地参与政策过 程的人或机构 。
强调意愿与行动相统一
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一、公共政策主体的概念与特征
2 公共政策主体概念的范畴

观点1：能够对公共政策过 程施加影响，甚至有施加影 响的意愿但由于种种原因而 没有将行动转化为政策影响 力的人或机构。 评价：。 观点2：自觉地从事认识公 共政策、能动地参与政策过 程的人或机构 。
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一、公共政策系统的概念与考察层次
1 公共政策系统的概念



西方观点：政策系统是“政策制定过程所包含的一整套 相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚 机构以及社会总体的法律和价值观”。（克鲁斯克， 《公共政策辞典》，上海远东出版社，1992年，p26） 国内观点1：公共政策系统是由政策的主体、政策客体及 其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统（例如， 陈振明、陈庆云）。 国内观点2：政策系统是指一个由政策主体和其他利益相 关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政 策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机系统。（宁 骚，公共政策学，P183）
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二、公共政策系统的组成单位（子系统） 基本构成要素：公共政策系统的组成单位
或子系统）是由政策行为者（policy actors）即政 策参与者构成的


政策 子系统
构成子系统：主体系统、支持系统、反馈系统 构成要素：主体、客体、环境
认可

广泛 使用
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政策主体、客体与环境

政策主体——即政策活动者，一般界定为对政 策的制定、执行、监督、评估有影响或试图施 加影响的个人、团体、组织或机构
强调参与意愿。那些有施 加影响的意愿但由于种种 原因而没有将行动转化为 政策影响力的，也考虑在 内
从“主体”的哲学层面考量

强调意愿与行动相统一
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一、公共政策主体的概念与特征
2 公共政策主体概念的范畴
只要符合如下要求，就可以将之视为公共政策主体
以支持或反对政策产生效力为行动目标
具备影响公共政策走向的能力或潜能
具备参与公共政策过程的动机
也有人认为：政策主体的界定可基于两条标准：一是看其是否是政策的利益相关者； 二是看其是否真正直接地参与到政策过程中来。与上述标准相比，各自特点是什么？
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一、公共政策主体的概念与特征
3 公共政策主体的特点
主体施加影响力具有不确定性
参与政策过程具有动态性
范围具有广泛性和复杂性
在分析一项具体政策时，上述特点需给予重视
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二、公共政策主体的构成/分类

由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统具有 差异，各国的公共政策体系与政策过程存在着差别。因 此，政策主体的构成因素也有所不同。 既使同一国家在不同时期、不同问题上参与政策过程的 成员组成也千差万别。


但是，各国公共政策主体的类型、基本单位等大多相似， 大都包括一些功能相同或类似的主体成份（如西方国家 的议会、我国的人民代表大会及其常委会。不同的是， 各类政策主体在政策过程中所具有影响力和作用都不尽 相同。
政策客体——政策所发生作用的对象，包括政 策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用 的社会成员（人）两个方面。 政策环境——影响政策产生、存在和发展的一 切因素的总和。


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（政策）主体系统、支持系统与反馈系统



政策主体系统——各类公共政策主体相互作用所 构成的系统，其三大构成要素为：政策制定系统 （也称决策中枢系统）、政策执行系统（也称指 挥系统）和间接主体系统 政策支持系统——能够用于辅助决策者进行决策 活动，包括公共政策之规划、制定、执行、评估、 模拟等的一套系统。主要由信息传播系统（信息 沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政 策评估系统四个子系统构成。 政策反馈系统——将政策主体与政策对象、政策 系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。多层 次、多网络是其突出特点。

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二、公共政策主体的构成/分类

标准：主体在政策系统中的地位、行为方式和影响力

基 于 决 策 权 力 的 分 类
基 于 决 策 子 系 统 的 分 类
基 于 权 威 角 度 的 分 类
基 于 地位 、 行为 方式 和
影响力

直接主体：即公共政策的法定生产者，
就是那些获得宪法和法律授权，掌握公共 权力，能够对社会价值进行权威性分配， 从而主导政策过程的个人、团体或组织。 包括国家的代议机关、行政机关、司法机 关，以及某些政治体制内的政党/执政党 和军队领导人。
各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程，成为非 官方政策主体的最重要构成因素之一，在公共决策过 程中起着显著作用。这是现代国家政治体制一个显著 特征。
宁骚，公共政策学，P214
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二、公共政策主体的构成/分类
豪利特和拉米什，《公共政策研究——政策循环与政策子系统》
基 于 决 策 权 力 的 分 类
的 分 类

间接主体：那些虽不拥有合法强制力，
但能够通过压力、舆论、私人接触等方式， 参与、介入到政策过程中，并产生一定影 响的个人、团体或组织、社群或社会关系 网络等。
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二、公共政策主体的构成/分类

标准：政策过程各环节

基 于 决 策 权 力 的 分 类
基 于 决 策 子 系 统 的 分 类

公共政策主体，有很多不同的称谓 中文文献 英文文献
政策主体
participants
actors
政策行动主体 activities 政策活动者
Decision-makers
Policy-makers deciders
……
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一、公共政策主体的概念与特征
2 公共政策主体概念的范畴

观点1：能够对公共政策过 程施加影响，甚至有施加影 响的意愿但由于种种原因而 没有将行动转化为政策影响 力的人或机构。 评价：。
基 于 决 策 子 系 统 的 分 类

标准：政策主体是否参与到政策子系统

政策网络成员：在特定政策领域内，那些对政策 过程有直接影响力的成员。
政策社群：政策子系统中除上述成员以外的所有 可能成员，也被定义为政策领域中那些共同关注 某些政策问题的主体或潜在主体。

注：政策子系统的其主要成员包括当选官员、任命官员、利益 集团、研究机构和大众传媒这五类。而前二者归属于国家 内部，后三者归属于社会范畴。
一个对象集合中至少有两个可以区分的对象 所有对象按照可以辨认的特有方式相互联系在一起
系统要素（系统元素、子系统）：上述要素集合中包含的 对象称为系统的组分（组成部分），最小的即不需要再细分 的组分称为系统的元素或要素。

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导 入
政策系统 是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。 从系统发生论的途径看, 政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政 策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联 系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并 决定政策效果的好坏。
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第一节 公共政策系统构成简介
本节要点

掌握政策系统的概念与考察层次 了解公共政策系统的边界性 了解公共政策系统的内涵与构成因素
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回顾：系统与系统要素
系统： 系统论创始人贝塔朗菲认为，系统指“处于自身相互关 系中以及与环境的相互关系中的要素集合。” 从中可见，系统包含两大内涵：


第二章
公共政策系统
曹淑艳
北京石油化工学院公管系1
内容目录

第一节 公共政策系统构成简介 第二节 政策主体与主题系统 第三节 政策支持系统 第四节 政策环境与政策反馈系统 第五节 公共政策客体 第六节 政策工具 第七节 公共权力与公共决策系统 小结 知识补充：政策分析
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第二节 公共政策主体与主体系统
本节要点

了解公共政策主体的内涵、界定与分类 了解公共政策主体系统的内涵与构成 理解公共政策主体的多样性与交叉性 掌握思想库、社会网络、利益集团 应用基础知识进行案例分析
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一、公共政策主体的概念与特征 1 公共政策主体的概念


概念1：公共政策主体一般可以界定为直接或间接地参与 政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。 概念2：在整个公共政策的运行周期中，在政策的制定、 执行、监控与评估、终结等阶段对政策问题、政策过程、 政策目标群体主动施加影响的团体、组织或个人。 概念3：即政策活动者，一般界定为直接或间接地参与政 策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织 概念:4：公共政策主体一般可以界定为那些直接或间接地 参与公共政策过程的各个环节，对公共政策的制定、执 行、监督、评估有影响或试图施加影响的个人、团体、 组织或机构。 15