公共政策-公共政策执行手段及效率

浅析公共政策的执行手段及其有效利用

内容摘要

公共政策执行是公共政策方案被采纳后把政策内容转变为现实

的过程。也就是政策目标得以实现的过程。是政策过程的实践环节.是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。本文就公共政策执行的手段及其手段的有效利用进行简单探究。

关键字：公共政策；执行手段；有效利用

公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段, 将公共政策的内容转化为现实, 从而实现公共政策目标的行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标, 解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。“在达到政府目标的过程中, 方案确定的功能只占10 % , 而其余90 %取决于有效的执行”①。而政策执行活动的复杂性决定了政策执行手段的多样性。总的说来，主要有以下几类：

(一)法律手段，是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障，只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依、有章可循，从而有利于政策的顺利实施。主要有权威性、强制性、稳定性、规范性等特点。

(二)行政手段，是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度

①公共政策执行力度和效度的分析.中国卫生经济.2004年11期.第232页15行

等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段具有较强的约束力，带有强制性，行政手段容易做到协调统一，令行禁止，尤其是一些特殊的，紧迫的，爆发性的问题。行政手段对上级机关的要求较高，上级如有失误将会导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。要把行政手段限制在一定的范围内，不可滥用。主要特点是：权威性、强制、对象的有限性和时效性。

(三)经济手段，是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用价格、工资、利润、利息、税收等各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段更能充分调动人的积极性和主动性。各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一地规定，更不能不加分析地套用。经济手段有以下主要特点：间接性、有偿性、关联性。

(四)思想诱导手段，是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。思想诱导手段常用的方式有：制造舆论、说服教育、协商对话、批评与表扬。其特点是主要是节省人力物力，同时能起到牢固而持久的作用。

作为政治系统输出的主要内容, 公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。其效能必须经过有效的执行才能保证其目标的实现。然而, 由于受到各种因素的影响,公共政策的执行效率低下而导致无法达到预期的目标。导致公共政策执行效率低下的原因主要有以下六个方面。

（一）政策敷衍。指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章,并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策, 而是敷衍了事,根本谈不上解决具体问题。

（二）政策选择执行。现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成, 一些政策执行主体往往只执行符合自己利益的部分,置国家政策原则于不顾。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全, 政策的整体功能难以发挥, 政策目标的实现也大打折扣。

（三）政策附加。公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位, 导致政策扩大化，致使政策执行变形。

（四）政策歪曲。公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解, 利用政策的某些抽象性, 借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释, 从而导致政策失真, 甚至被替换为与原政策完全不同的政策。

（五）政策抵制。公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位, 达不到预期的效果。

（六）野蛮执行公共政策。目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制, 使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形, 演变成野蛮执行, 导致干群关系紧张, 极大地影响了执行效果。最好的例子就是现在已经“名声在外”的中国“城管”。

那究竟应该如何做，才能使公共政策的执行效率最大化呢？

首先，从政策执行主体来说。

（一）提高执行者的素质要求。

1.提高思想政治觉悟。

2.培养积极的意向和工作态度。

3.拥有合理的知识和能力结构。

4.具有较高的管理水平。

（二）政策执行组织的合理结构。

政策的高效执行，还需要有一个精干、高效的组织机构。组织机构合理，其功能会大于所有执行人员个人作用的简单相加；组织机构不合理，因内耗而造成的组织功能损失就会大大增加。为使组织机构的配置合理，就要充分考虑执行人员年龄结构、知识结构、能力结构乃至性格志趣方面的协调与互补。

其次，政策对象对政策高效执行的影响。

（一）政策对象的数量。一般而言，政策涉及的政策对象的数量越多，执行的难度就越大。

（二）政策对象的类型。类型越多，就越难以约束政策对象。

（三）政策对象的行为调节和变化的幅度。如果对政策对象的思维方式和行为方式的调整与他们原来的习惯差距较大，政策执行的难度就大。在这种情况下，往往需要“缩小”对政策对象行为的调节量，或采取“渐进”的政策执行方式。

再次，从政策本身来说。

（一）政策修正。指对既定政策的具体内容、适用范围、有关限定等具体规定做某些改正、整治，使之趋向正确、完善、符合实际。