浅谈关于土地招标拍卖挂牌出让制度实践与创新的思考

浅谈关于土地招标拍卖挂牌出让制度

实践与创新的思考

“招拍挂”出让是我国市场经济体制改革的必然选择，在促进市场公开竞争、从源头上防止贪污腐败方面发挥着不可替代的重大现实作用，未来必将随着改革的不断深化，进一步丰富内涵、完善形式、拓宽功能，促进“保民生、促发展”宏观调控目标的实现。

十一届三中全会以来，我国改革开放经历了从商品市场建设为主，到推进要素市场建设为主的两大历史阶段，土地作为最重要的资源和财富，从一开始就是要素市场建设的核心。从1987年国务院批准着手土地有偿使用制度改革试点，到2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》发布，招拍挂出让制度是土地市场15年艰辛探索和经验教训的总结。招拍挂出让制度的确立，从源头上堵住了土地批租过程中国有资产流失、权力“暗箱”操作的巨大漏洞，明确了公开、公平、公正和诚实信用原则，发挥了市场的价格发现功能，促进了市场主体的公平竞争，巩固了制度反腐的成果，直接促进了统一规范、开放有序土地市场的形成。与曾经采用的划拨、协议出让方式相比，招拍挂出让是现阶段所能采用的最为公平透明的土地出让制度，其优势无可替代。

1土地“招拍挂”出让制度的在我国的发展过程

1.1土地使用权的无偿划拨。新中国成立后，在很长一段时间里，土地都是无偿划拨使用的，因此土地资源的粗放利用和浪费现象比比皆是。

1.2土地使用权的有偿出让。

1.2.1土地使用权的协议出让。为了克服土地使用权的无偿划拨带来的弊端，1988年4月12日，七届人大一次会议通过的宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，为土地使用权转让提供了法律依据。随后，《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相继出台，进一步确立了土地使用权出让制度，通过一系列法律法规的制定和实施，到20 世纪90 年代初，我国已建立起城镇土地使用权依法交易，有偿使用的制度。起初，土地出让方式以协议出让为主，国有土地供应过程中有时存在价

格偏低、挤占国有土地收益等问题。

1.2.2土地使用权“招拍挂”出让制度的初步形成。

2001年，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》要求“大力推行国有土地使用权招标、拍卖”，“加强地价管理”。2002年，国土资源部颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地必须通过“招拍挂”方式出让。2004 年，国土资源部、监察部联合颁布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定2004年8 月31 号以后所有经营性用地出让全部实行“招拍挂”出让制度。2006年，国务院出台《关于加强土地调控有关问题的通知》，首次提出：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。”2007 年，新颁布的《物权法》规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”从国家基本法律的角度再次明确了公开竞价出让的必要性。

2土地使用权“招拍挂”出让制度存在的不足之处

应当说，国土资源部推行土地使用权出让的“招拍挂”制度，是既强力又审慎的。在正式颁布相关的出让制度规定之前，总结了相关试点城市土地使用权公开出让的经验。而且在颁布“招拍挂”制度之后，又陆续出台了一系列的文件规定，使得土地使用权“招拍挂”出让制度相对顺利的执行，以达到合理地配置土地资源，优化市场结构。尽管如此，“招拍挂”出让制度在实际操作中仍存在着不少问题，突出表现在以下几个方面。

2.1保密措施不严密，出让底价时有泄漏情况发生。

相关文件都明文规定，招标的标底和拍卖、挂牌的底价确定后，在出让活动结束前应当保密，任何单位和个人不得泄漏。但现实中常常有底价被泄漏的情况，特别是挂牌出让，经常出现竞买人的报价与底价完全一致，或者微微高出一点点的尴尬局面。

2.2价格问题

通过“招拍挂”方式获得土地的交易价格是不是土地的真实价值。从204年上半年国土资源部分布的统计数字，通过拍卖和挂牌方式出让的土地面积仅占全国出让土地数量的2 8.8%.但却收取了占全部土地价款61.6% 的金额，土地“招

拍挂”的价格高于土地协议出让的平均价格的4一6倍。同时根据多宗挂牌或拍卖的土地成交价和起始价的价差一般在1.5倍以上。事实上对于城市的特定区位，特定用途和设定了规划条件的地块土地的内在价值是一定的按照马克思的“级差地租”理论，在用途和规划条件基本相同的条件下，土地的价值不同主要由其区位决定。通过“招拍挂”方式转让经营性用地使用权为政府获得了巨额增值收益.土地价格高涨，而开发商在支付了高额的地价款后势必将其转嫁到房价中去从而增加购房者的负担。

2.3“招拍挂”出让制度带来的规划问题

土地在“招拍挂”时，是对应于一定规划条件下的价值几何。当这宗土地的规划条件发生变化时，其土地使用权价格也就相应地会发生变化。然而地方政府在土地的招标文件中，一般是处于规划意见书的阶段，只是对规划的规模、用途提出了一个笼统的限制条件，这样一来开发商在不惜一切代价拿到土地后。想方设法改变规划条件，成为开发商和政府博弈的最重要手段。改变用途、提高容积率成为开发商降低土地成本、控制项目风险的最常见和最有效的手段。一方面，政府部门在招标文件中主观设定的限制条件客观上与市场的需求产生偏差，另一方面也会与开发商对市场的判断、市场定位和经营的理念出现偏差加上我国当前规划审批体制从根本上存在约束不强的事实。在复杂的程序和土地、计划规划、交通、绿化等等多个部门的审批和工作的衔接过程中，改变当初标书中各种控制条件的现象屡见不鲜。

2.4在实际操作中存在的公平问题

在当前“价高者得”的标准下，中标价与底价之间的巨大的差额、天价的价格、极严格的付款进度。开发商在交纳保证金，取得中标通知书后的履约情况如何？另一个问题是“招拍挂”真的就那么公平吗？据业内人士透露，一些“有背景”的开发商只要在挂牌前跟地方政府充分沟通好，摘牌的可能性极大。例如，政府在进行土地“招拍挂”前，是通过政府土地储备部门征用(或拆迁)后取得土地的。那些有“能量”的开发商，事先就可以将这块土地及其地上建筑物或直接或间接地先买下来。

2.5土地使用权“招拍挂”出让制度在实际实施中存在的困惑

实施中的困惑:土地实行“招拍挂”后，提高了土地开发的门槛对房地产开发