我国税制改革进程及方向

2013北京CBD国际论坛9月6日在京举行。

北京CBD国际论坛作为北京CBD举办的具有最高水准、最广影响力和最强品牌效应的主题活动之一，致力于邀请企业领袖和专家学者集思广益，共同探讨研究全球化背景下，中国与世界经济发展中的焦点问题和未来趋势。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇出席论坛并发表演讲，以下是文字实录：谢谢，中国的经济面临一系列新的变化和挑战，面对新的形势，中国的经济体制肯定要做出新的调整。

其中，作为政府和企业居民之间最紧密的联系纽带，税收制度的调整肯定是相当大的。

对此，我想我们有很深刻的记忆，远的不讲，单讲1994年的税制改革，实际上影响了此后中国20年的经济发展。

目前，中国的税制改革面临哪些问题呢？我想，下一步该做哪些调整？大家肯定是积极关注的，我用不到20分钟的时间把有关的问题和大家作一些分享。

我们先来认识一下中国现实的税制状况。

第一张图这是2012年中国税收收入的结构图，如果从税收的名称把它换算成税收收入的份额，我们再看这张图就比较简单了，这张图告诉大家，18个税种中只有5个税种是最重要的。

这18个税种当中只有5个税种是最重要的，5个税种相加占全部税收收入的90%，我的意思是说只要把握了这5个税种的变化，实际上你就能大致把握中国税收制度以及结构的全貌。

第二张图，我们把上面的第一张图稍加整理，按照税种来归类，我们发现如果把它归为流转税、所得税和其它类的话，发现能够纳入到流转税中的占70%以上，两个所得税税种两者合计26%，出乎意外的其它类税种只有4.3%，所以，大家从中特别关注的就是流转税的占比。

第三张图，税收来源的结构，也就是谁把钱交给了税务系统？尽管我们可以把中国的纳税人结构区分为七大块，但其实其中的六块的性质是一样的，比如这里包括国有企业、集体企业、股份公司、股份合作企业、私营企业、涉外企业，当把这六块求和的时候你会发现来源于企业的税收占比占90.5%，只有9.5%来自于非企业，也就是说来自于居民个人，那么这样的税制结构和世界上通行的税制结构相比具有很大的不同点，最突出的印象就是我们的税制结构不是特别的均衡。

大家看这张图展示的是OECD国家在2009年税收收入及其来源的结构图，从中可以看到流转税的占比占45%左右，除此之外的非流转税占55%左右，这是从税收收入的结构情况来看。

如果把流转税视为是由企业直接缴纳给税务机关的，再加上企业所得税，那么由企业缴纳的税收收入的来源的构成也不过是50%多一些，剩下的就是居民个人所缴纳的，它是一个大致均衡的税制结构。

对比国际通行的税制结构和中国目前的税制结构，我们有什么值得把握、值得关注的？我只提出三个数字或者说三个比例。

一个比例是70%，请大家特别关注这70%的税收收入是来自于流转税，什么是流转税？我们把它称之为间接税，什么是间接税？这就意味着这些税收要融入各种商品和服务的价格当中，我们可以把它称之为价格通道。

第二个数字是90%，这里讲的是我们有90%的税收来源于各类企业的缴纳，而不是来源于居民个人的缴纳，这意味着中国税收收入的来源几乎集中于企业一个出口，我们把它称之为企业出口。

第三个数字是6%，它讲的是中国税收从居民个人口袋里直接拿过来的钱大体只占全部税收收入的6%左右，这也告诉我们，其实中国税收和居民个人之间的对接点是非常狭窄的，我们可以把它称之为（难处个人）。

由此决定中国税收的征管，税务局的工作格局也是非常特殊的，我们由上述三个比例可以把它顺带归结为三条：一是主征企业税，换言之和税务机关直接打交道的主要是各类企业；二是主征流转税，换言之税务局主要的工作重点是盯住各种流转环节的税收；三是主征现金流税，换言之税务局的工作重心是盯住各种流动当中的税源。

离开了流量那么税务局的工作事业很难深入到存量环节。

那么这样的税收收入格局和税收来源格局究竟有什么问题？我们说是优劣并存，在目前的条件下，缺点是大于优点的。

我们还是从三个比例来看，比如说70%的税收来源于流转税，意味着什么呢？意味着政府取得税收这个过程是比较简单、比较具有效率的，因为70%的税收都融入到各种商品价格当中，人们可以在不知不觉当中承担各种税收收入的负担，因此在征收的环节很少遇到麻烦。

但是与此同时，它也具有很大的问题，这个问题主要表现在即便国与国之间的税收总量或宏观税收水平是相同的，但是因为中国的流转税的税制结构占比偏高，换言之意味着中国的税收收入要加入商品和服务价格当中的比例过高，就在现实当中造成国与国之间融入商品和服务价格当中的税收的含量的差异，由税收的含量差异或者税差极容易导致各种商品和服务之间的这种价格的差异，比如大家最近这几年当中在国外采购的热潮，显然是越来越多。

那么表面上我们赚取的是价差，实际上在其中深含的因素是税差，这个税差简单的说是流转税差。

其二，90%的税收来源于企业，这比较适用于中国政府的这种管理格局，我们的管理格局基本上这样的，政府管单位，通过单位管个人，从税务局的角度讲，只要管住了企业就等于管住了中国90%以上的税收来源，这使得税务局的工作变得简单、易行，但是它也有一个天大的麻烦，那就是即便国与国之间的宏观税负水平是相同的，但是具体到中国这样的税制结构，90%以上的税收都压在企业身上，就意味着宏观税负的总量我们虽然不是世界最高的，但是企业所承担的税收的负担水平却可能在世界上是属于前列的。

其三，只有6%的税收收入来源于个人，这意味着中国的税收和个人之间的对接点是非常狭窄的，这使得政府调节居民收入分配的努力几乎陷于难有作为的这样一个阶段。

所以在这样的条件下，我们需要对中国的税收收入结构进行较大的调整，调整的方向其实就是一句话可以概括，那就是增加直接税，减少间接税，增加居民个人的税，减少企业交纳的税。

那么在目前的条件下，实际上这样一轮改革已经开始出现，怎么去减间接税？目前来讲，中国最大的间接税是三个，增值税、营业税和消费税，而目前能够减的税主要是增值税，其它两种税是不便于提上减税日程的。

为什么这样说？第一，增值税的块头最大，它占全部税收收入的40%以上，如果在增值税上稍加削减就会极大的影响中国税收收入的格局。

第二，营业税虽然也该减，但是因为营业税的前途已经锁定，那就是实行营改增，在这样的情况下就没有必要对现有的情况进行调整。

第三，消费税，表面上大家说的消费税在中国只是特种消费税，一类是奢侈品，一类是资源能源类产品，而对这类产品减税历来难以达成共识，所以权衡下来，目前能够减的主要是增值税，而营改增恰恰是实施增值税削减的一个最主要的通道。

目前看来，从上海、从北京的情况来讲，我们已经长到了增值税减少各方面的效果。

比如在上海，原来的预期是能够减税120亿，实质的减税结果是减了250亿，北京的情况现在还没有来得及总结和发布，但从上海的角度讲，如果实际的减税效应远大于最初的减税效应的话，这里面是有一些原因的。

其一，能够尝到营改增减税效应的不仅是服务业，而且服务业所涉及的交易对象，它的左邻右舍也因此减税，比如说钢铁业和交通运输业，原来这两者之间的关系是交通运输业给钢铁业提供的是营业税的发票，因为现在交通运输业改交增值税，它给钢铁业提供的发票就是增值税发票，而增值税发票是可以抵扣的，因此不仅仅是服务业减税，钢铁业同时也可以获得减税，或者说和营改增所涉及的企业相关的交易对象也因此享受了减税的优惠。

再比如2009年我们给制造业推出了很大的减税措施那就是增值税转型改革，转型改革说到底就是给制造业增加了一项扣除，但是这项优惠没有同时给予服务业，没有给予营业税，现在缴纳营业税的纳税人转交增值税，因此他就可以享受到这样一种特殊的优惠。

比如说远洋公司，比如说大的航空公司，如果在改交增值税的条件下，它购买飞机、购买远洋货轮，它甚至可以几年不用交纳增值税，这样一来对于营改增所带来的减税效应，目前看来我们还得有比较充分的预估。

连全国的情况都在调整，在去年，国家税务总局局长曾经讲过，如果营改增在全国铺开将减税1000亿，但是今年8月1号当营改增的方案向全国推广的时候，我们现在的预期是将减税1400亿，这是从8月份到12月底的减税效果，如果扩展到全年就可能达到3000亿，这还是在1+6或1+7的范围内实施的营改增，如果全部的服务业都改为交纳增值税，那么它所带来的减税效应可能会超过4000亿甚至5000亿，所以这是一个非常大的涉及到产业结构调整、国家税收制度的一个重要变化。

在间接税减少的同时，显然政府的支出是难以削减的，为此就需要调增直接税，目前调增的对象主要是个人所得税，在分类所得税制条件下，你的所得要分成若干类，一类类的计税。

第二种是征财产税，中国目前的税制结构当中一个最大的缺陷就是我们还没有针对居民个人征收的财产税，没有财产税就意味着在税收负担的分配当中我们还没有把财产作为分配考虑的线索之一，而更多的是把它放在消费上、放在人们的支出上，因此，考虑到中国的经济发展，比如说中国进入到世界第二大经济体，中国的家庭财产总量在急剧扩张，很有必要把财产作为征税的一个因素纳入到我们税制涉及的这种考量当中。

所以征收财产税是一个必然的趋势，而财产税主要是针对居民个人征收的，也就是说征财产税就等于增直接税、居民税，那么这种财产税的征收显然要从房产税的征收入手，由房产税扩展到遗产税和赠与税，但是所有的这些变化，我们讲的是税制结构上的这样一种增减变化，都要求我们税收的管理机制跟着变化。

中国目前的税收管理机制基本上是税务局管单位，单位管个人，换言之在目前的格局条件下，税务局基本上只能收间接税，很难收直接税，基本上只能收单位汇总交纳的税，很难把税收工作的触角延伸到居民个人。

因此在新一轮的税制改革的进程当中，税收征管机制的革命性变化是一个前提条件，但无论如何，这样的变化终归已经发生了。

大家可以看一下十八大报告关于税制改革的描述，只有25个字，“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

”如果把构建地方税体系作为一个税制改革的入手处，把结构优化、社会公平作为这一轮税制改革的目标的话，我们可以看到发生在中国的新一轮的税制改革的基本方向无非可以作这样的概括，那就是减企业缴纳的税，增居民个人缴纳的税。

未来十年中国税费将大幅增加税制改革不仅对中国，而且对所有主要国家来说都是一个迫在眉睫的议题——美国政府最近关门背后的原因就是美国民主、共和两党对医疗支付和对富人增税方案存有分歧所致。

中国税费将来必会大幅增加，但谁将为此买单？能否解决好这一问题对中国非常关键。

和所有国家一样，中国在制定经济战略时也必须要确定能产生预期效果的税制改革方向。

因而，未确定税制改革方向，只依据总体经济动态就贸然制定税制改革政策决定，其结果必然只会是抽象、无成效的，严重时甚至会导致社会动荡。

税制改革、经济发展和社会稳定之间的联系非常精密。