浅谈如何深化农业专项资金审计

浅谈如何深化农业专项资金审计湖北团风县审计局李先秋农业与资源环保审计的主要职责之一，就是做好农业专项资金审计。

农业专项资金审计要点就是要抓住资金的分配、管理、使用三个环节。

而专项资金的分配、管理和使用一般具有以下三大特点：一是政策性强，每项资金都紧紧围绕党和国家的农业政策进行安排，有明确的用途和使用范围；二是点多面广线长，资金通过财政、农业主管部门和金融机构逐级下拨，最后到达用款单位，项目涉及千家万户；三是实效性强，要求每笔资金都能发挥应有的效益，造福于民。

近年来，随着国家对农业投入的逐年增加，审计机关逐步加大了农业专项资金审计和审计调查的力度，取得了一定成效，但也常常遇到种种困惑与疑难，如何克服困难，做好自己的本职工作，是我们审计人员必须时常思考、认真思考的一个课题。

一、农业专项资金管理使用存在的三大问题1.项目立项不科学由于领导干部政绩观的影响，一些地方政府领导在农业项目立项上，不能科学、客观地分析当地自然条件、市场实际和项目的效益情况，一味地争取资金，盲目申报建设项目。

项目资金到位前，不做项目的可行性分析，项目资金到位后，不进行资金使用规划而盲目上马，项目建成后不能发挥其应有的效益，造成资金的损失浪费。

2.配套资金不到位国家在下达项目计划时，一般要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。

地方政府和有关部门，为了得到项目，就承诺配套，而在实际执行过程中配套资金大部分不足，甚至根本没有配套。

特别是一些贫困和欠发达地区，由于自身财力困难，对于应予配套的农业专项资金更是无法落实，只能采取做假账、项目嫁接、“拆东墙补西墙”等办法，瞒哄上级检查。

由于配套资金的不足，导致项目实施后往往不能全面完成，形成“胡子工程”、“半拉子工程”。

3. 管理使用不规范一是项目点多面广，资金严重分散，使用管理中政出多门，受部门分割条条管理和专款专用制度的制约，地方在支农资金的使用中很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展方面面临的突出问题，影响支农资金更大效益的发挥。

二是由于农业专项资金具有无偿性，个别单位和主管部门领导法律意识淡薄，忽视国家专项资金的严肃性，只考虑自身利益、地方利益和小团体利益，擅自制定资金管理政策和办法，随意开口子，达不到预期目标，使农业专项资金不能有效到位，项目得不到完整有效地实施。

三是一些农业专项资金未按计划进行管理，项目执行和资金拨付滞后，甚至被任意截留、挤占、挪用。

四是一些主管部门（单位）受部门利益驱动和缺乏责任心，在支农项目实施过程中，仍存在变相增加农民负担，损害农民利益的行为。

二、农业专项资金审计的三大难点1.审计深度、广度不易把握农业项目繁多，往往涉及到村、户，必须深入到项目点、乡、村和农户，而审计部门则受人力、时间、责任心等多种因素的限制，不可能对每个项目都一一进行审计检查，只能采取抽查方式，抽查项目时一般根据资金量大小而定，不一定能代表整个项目情况，对项目建设成果及效益情况就更不好评价了。

尤其是农村基础设施建设，如农村公路、饮水等工程项目的立项、设计和决策等环节是否规范、工程质量如何等问题审计均难以到位，审计的深度、广度不易把握。

2.审计目标不易实现农业项目资金实行报账制，通过近几年对农业项目资金的审计和检查发现，这种管理办法虽然解决了发票的正规性和白条入账问题，但不能保证报账时所附的报账凭据内容的真实性。

有些工程是个体户做的，而个体经济单位账目和核算不健全，很难核实到专项资金使用的真实情况，给监督检查和管理带来困难，审计目标不易实现。

3.审计处理不易落实农业专项资金审计处理难主要表现在以下三个方面：一是违纪问题处理难。

审计查出的问题，既涉及单位的部门利益，又涉及单位内部职工的群体利益，既有管理部门滥用职权，又有分管领导的行政干预，造成责任追究难。

二是审计结果落实难。

近几年查出的农业专项资金被挤占、挪用等违规违纪问题，除单位内控制度不健全之外，往往与行政事业单位弥补本单位经费不足有直接关系，造成审计决定落实难。

三是审计信息反馈难。

在实际工作中，审计结果须先征求当地政府的同意，才能上报，审计的真实情况往往不能及时向上级反映。

三、农业专项资金审计的五点体会随着党和政府以及社会各界对“三农”问题愈来愈关注，资金投入愈来愈大。

在这种大环境下，确保国家农业投入的安全性与有效性，是专项资金审计的首要职责。

作为基层审计人员，我认为应做好以下几个方面的工作：1、抓重点，是搞好专项资金审计的关键所在从近几年审计实践看，抓住重点资金审计，一方面能反映出农业资金管理使用的现状和存在的主要问题，另一方面能引起政府领导和有关部门对“三农”方面存在问题的重视，促进有关部门加强对农业专项资金的使用管理，审计建议也容易得到有关部门的采纳，达到事半功倍的效果。

抓重点，主要是抓好重点资金、重点单位、重点项目、重点内容的审计。

一是国家计划内投资、中央财政预算安排（包括主管部门）下拨的专项资金、地方财政配套资金是否按国家规定及时足额拨付到位，主管部门有无利用项目建设借机向项目区收费。

二是项目资金投向是否合理，资金使用是否合规合法、专款专用，有无挤占、挪用、截留、转移、损失浪费等问题。

三是建设项目计划执行与完成情况，有无擅自变更项目计划，有无随意变更计划、随意变更标准、随意变更预算、随意搞计划外工程等问题。

四是专项资金使用单位财务管理和内控制度是否健全有效，会计核算是否规范，各项报表是否齐全、合规、真实、准确。

五是专项资金使用的经济效益、社会效益、生态效益情况。

2、讲方法，是搞好专项资金审计的根本保证一是审计和调查相结合，审计为调查提供方向，调查为审计提供线索。

审计相对审计调查来讲，在审计深度上具有优势，利于进行“解剖麻雀式”的审计监督，容易查深查透和弄清事情的来龙去脉，明确责任归属，处理力度也一般较大，加上被审计单位相对单一，便于敦促整改，见效较快，但具有范围相对狭窄的缺陷，延伸审计相对困难。

审计调查具有范围广涉及面宽，相对来说，调查的事项限制较少，容易合理展开和延伸调查，能够从相对较大的层面上把握情况，掌握许多带有共性和普遍性的问题，代表性强，利于整体把握事物全貌，但深度不如审计。

二是分析性复核与现场实地调查相结合，核实资金支出的真实性。

农业专项资金的财务往往集中在财政或有关的实施主管部门，就帐、表、证进行账面审计，以摸清农业专项资金投入的总体规模，掌握支出的结构是非常必要的；在此基础上必须延着资金流向，深入乡镇、农户及项目实施地进行检查，才能最终核实资金支出的真实性。

三是资金审计与工程审计相结合，核实项目支出的正确性。

农业专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，多数项目都可通过审计工程决算的办法，核实专项资金的使用情况。

审计必须牢牢抓住项目和资金、工程决算和财务决运行和资金运用的轨迹来进行监督，全面客观地反映项目的建设情况。

除了对资金拨付环节进行审计外，还应加强对项目投资情况的审计，检查投资支出的真实性、合理性、合法性；要深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设内容，审核完成情况，看是否符合计划要求，有无旧工程新决算、小工程大决算、一个工程多个决算等欺骗手段，套取国家专项资金等违法违规问题。

四是事后审计和事前审计相结合，真正发挥审计的免疫功能。

比如对资金分配的审计就是事后审计，即对分配结果进行审计，而分配方案的是否科学合理，直接影响专项资金的使用效果。

所以，我认为，专项资金审计，要改事后审计为事前审计，最少要结合起来进行。

即对分配方案进行参与性审计，监督分配方案的制定是否合理、合法，是否有利于农业发展，有无人情计划、关系计划、权力计划等问题，提前介入，全程跟踪，使问题消灭在萌芽状态，既有利于促进资金合理有效利用，又有利于审计处理决定的落实，真正发挥以审促帮的免疫功能。

3、促效益，是专项资金审计的最终目的效益审计是现代审计的主流，也是最高的审计目标。

效益审计作为一个独立的审计类型，重点在于揭露财政资金使用过程中因管理混乱、决策失误或由于政策法规制度的不完善而造成重大损失浪费。

简单地说，就是看资金使用是否达到了预期目标，发挥了应有或最大效益。

从现行审计情况看，农业专项资金效益审计目前还处在探索和初始阶段，但效益审计应该是农业专项资金审计的方向。

一方面，从审计发展趋势看，随着法规、制度逐步完善，在财务收支方面违规违纪问题已不是突出问题的情况下，专项资金审计必将从偏重查错纠弊向效益审计过渡；另一方面，近几年来，我国农业专项资金的投入虽然逐年有所增加，但资金供需矛盾仍然很突出，从审计的目的性来看，也应该通过审计，促进提高资金的使用效益。

如何开展农业专项资金效益审计？我认为应从以下两方面入手：一是科学地确定项目效益评价指标体系；二是科学地界定项目效益的高低。

从目前现状看，由于审计人员自身知识结构还不能达到效益审计的要求，有时仅靠审计人员自身的知识水平无法确定某些项目效益评价指标，也无法评价某个项目效益的高低。

在这种情况下，除了加强审计人员的业务培训，提高自身素质外，也可聘请有关专业人员加入，对某些项目做出评估，这样可以从多种角度对项目实施及运行情况做出实事求是、客观公正的结论，使专项资金效益审计达到预期的目标。

4、好建议，是提升专项资金审计成果的重要途径农业专项资金审计的目的是促进提高资金的使用效益，强化资金管理，落实国家的农业政策，切实维护广大农民的切身利益。

因此在深入查处问题的基础上提出有针对性的审计建议是达到审计目的的关键，也是提升专项资金审计成果的重要途径。

近年来，我们在统一组织的农业专项资金审计中，均要求在全面掌握情况、认真查处问题的基础上，分析问题产生的原因，深入进行研究，提出加强管理、完善政策的意见和建议，亦取得了较好效果。

如何提出切实可行的审计建议，提升专项资金审计成果呢？我认为重点应突出以下两方面：一是突出原因分析。

专项资金审计必须跳出就事论事的思维定势。

对重大问题要深刻揭露，并在大量占有审计资料中分析存在的问题，针对这些问题，自下而上综合分析制约和影响农村发展、农民增收方面的政策制度缺陷，把存在问题的原因从宏观、微观方面分析透彻，从加强宏观管理，完善政策法规，促进改革，提高效率的角度，提出针对性强、切实可行的意见和建议，这样才能引起各级领导重视，进入领导决策层，发挥审计监督的建设性作用。

二是突出信息挖掘。

充分利用好既有的审计资料，对每个分散的专项资金审计项目材料必须进行收集、整理、提炼，从中归纳带有倾向性、普遍性、苗头性的问题，及时上报有一定深度的综合性信息或专报，提出高层次的意见和建议，为政府及有关部门的宏观决策提供服务。

5、求突破，是加大专项资金审计处罚力度的基本技巧对农业专项资金审计发现的问题，要区分不同情况，做到宽严适度。