养老金双轨制

浅谈我国的养老金双轨制

摘要：目前我国现行的养老保险制度中，机关事业单位人员和城镇企业职工两大类人员采取两种不同的养老保险方式。本文首先分析了当前我国养老金双轨制的产生原因，特点及其问题，然后介绍了当前双轨制改革的现状，最后进一步提出了解决措施。

关键字：养老金双轨制改革措施

一、当前我国养老金双轨制的现状分析

（一）当前我国养老金双轨制的产生

1、计划经济时代的退休养老金由双轨到统一

自新中国成立以来，在社会保障制度的安排上，企业一直同机关事业单位有所不同。1951年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，首次对企业职工的养老退休制度作了规定。1955年12月，国务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理办法》，对国家机关工作人员的退休和退职做了规定。这样，企业和国家机关就存在两种不同的办法与政策。结果由于退休待遇规定不统一，使一部分老人不能够或不愿意退休，退休规定不够恰当，造成职工有意见。为解决这一矛盾，1958年2月，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，降低了工龄年限要求，提高了退休待遇，统一了企业职工和国家机关工作人员(统称为全民制职工)的退休制度。此后文化大革命十年社会保障事业遭到了严重的干扰和破坏，在这种情况下1978年国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，重新让干部和工人的养老得到保障，不过这两个文件依然是对以前的制度的恢复和补充完善。

2、改革开放后形成的退休养老金双轨制

随着改革的深入，1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，建立了养老保险费由国家、企业和职工个人三方负担的制度。改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。1995国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，在总结各地实践经验的基础上，明确了基本养老保险改革目标，提出了社会统筹与个人账户相结合的制度，在全国推行两个具体的改革办法；1997国务院又下发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定指出要进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。此后，企业职工的社会养老保险制度逐步建立。从上面可以

看出，从90年代企业职工养老保险改革开始一直到全国企业职工养老保险的建立，双轨制便逐渐地形成。

（二）当前我国养老金双轨制的特点

1、统筹的办法双轨

根据1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2005

年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》两个文件之规定：企业职工养老保险是单位和职工本人按一定标准缴纳并分别进入社会统筹账户和个

人账户。而机关事业单位工作人员则不用缴纳任何费用，而资金由国家财政筹集。

2、支付的渠道双轨

我们知道，企业职工养老保险由企业和职工分别缴费到养老保险专用账户即养老保险社会统筹账户和个人账户，这种账户实质是一种自筹账户。企业职工养老保险的支付就是从这个自筹账户中支付的。而机关事业单位的人员不用缴费，其养老金的支付则由财政全额拨款，属于财政预算渠道。

3、享受标准差别大

机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员。尽管自2005年起连续六年提高企业退休人员基本养老金水平，可“养老收入鸿沟”依然存在，而且很大。根据数据，从2000年到2005年，机关和事业单位的退休金年均增长13．07％和11．48％，同期企业退休职工的收入年均增长仅6．92％。据全国人大代表委员、宁波市政协副主席范谊在两会前的调查，我们发现宁波当地30多名国有企业退休老干部的退休金不足2000元，而同他们一同参加工作的行政副科级干部退休后每月实际收入近5000元，一名县级机关当门卫的退休人员每月也能领到4600元。通过这些数字我们可以知道双轨制下退休养老金的标准差异到底有多大。

（三）当前我国养老金双规制的问题

1、双轨制不利于公平正义和社会稳定

2005年年底，我国企业、事业、机关的人均离退休费分别为8803元、16425元和18410元。1990年，事业单位和机关单位的人均离退休分别是企业的1．14

倍和1.20倍，到2005年年底，差距扩大到2.1倍和1.9倍。此外，近年来在养老金替代率上也出现逐渐扩大的趋势，根据中国统计年鉴的数据，当前我国企业职工平均养老金替代率是45％，2011年企业养老金替代率仅为42．9％，低于制度预期的58．5％，低于国际警戒线的50％。而事业单位和公务员的替代率达到80％—90％，到2012年，企业职工和机关事业人员退休金差距已有24倍。其中，公务员比事业单位稍高。由此。养老金双轨制导致的待遇差距问题已经引起了企业在职职工及退休职工的强烈不满，社会矛盾加剧，也成为近几年劳动保障部门受理的信访案件中最多的事由。

2、双轨制不利于人才的优化配置

退休养老金双轨制的另一个严重的问题是不利于人才的优化配置。这体现在两个方面：一方面造成全社会的人才倾向于退休福利非常好的机关事业单位，这就解释了为什么公务员考试会有“千军万马过独木桥”的惨烈场面，而相当一部分民营企业却找不到其紧缺的人才的怪异现象；另一方面机关事业单位与企业作为两个并行的没有联系的轨道，人才很难在相互之间进行流动，这就导致了机关事业单位的职工要么呆在机关事业单位，要么为了进企业放弃以前的积累从零开始缴纳社会养老保险；而企业的想要进入机关事业单位则也是从零开始算工龄，这对哪一方来说都非常地不公平。而对国家和社会发展而言，如果这个问题不能解决，人才就不能各尽其用，也就不利于经济社会的发展。

3、双轨制制度违背社会保障设立初衷

现代社会保障制度的基本特征是公平性、普遍性、法制性和互济性。社会

保障的根本原则就是社会公平。而当前我国现行的养老金双轨制呈现碎片化状态，按身份与群体区别对待。企业职工与公务员、部分事业单位人员养老保险制度区别待遇且差别较大。这不仅违背了公平原则，也违背了社会保障设立的初衷。

二、当前我国养老金双轨制试点改革

（一）关于当前我国养老金双轨制试点改革

1992年，原人事部在云南、江苏、福建、山东等地进行局部试点，1995年国家发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》后，各地均开展机关、事业单位改革探索。到08年，国务院重启事业单位改革，设立山西、上海、浙江、广东、重庆共五个试点，要求事业单位养老保险制度改革与企业基本—致。

（二）当前我国养老金双轨制试点改革中存在的问题

1、部门分割的试点改革，引发不同利益群体冲突。公职人员队伍中的公务员、公立事业单位人员由于其职业特点相同，其养老保障制度的特殊要求也一致。以部门分割进行试点改革，引发利益受损群体抵触，使改革难以继续，并违背养

老保障制度的公平性和有效性要求。

2、各试点改革政策多样，发展不均衡。由于缺乏统一具体指导性政策，各地试点改革沿用与企业同样的办法，自上而下摸索经验，出现了改革政策多样，

发展不均衡的现象。

3、统筹层次与养老金社会化发放程度低。当下试点改革地区的统筹层次仅达到省级统筹，加剧了各地政出多门的状况，影响了养老保险制度的统一与互济

功能的发挥。