对华山风景名胜区管理体制变革的制度分析

对华山风景名胜区管理体制变革的制度分析

【摘要】本文以华山景区改革开放以来经历的多次体制变革为事实依据，经过理论

上的辩析和论证，提出了这样3个基本观点：1 ．在特定历史条件下景区从公益型管理向

经营型管理转变是一种制度进步；2．我国景区在体制改革中应普遍推行统一管理制模式；

3．现阶段景区在政府行业管制下实行企业化经营可以有效地提高景区投融资能力和促进

景区基础设施建设，从而保障国家对景区资产的所有权收益。

一、改革开放以来华山景区的3次体制变革

华山风景名胜区位于陕西省关中平原东部华阴市境内，为我国五岳中的西岳，以山势

险峻著称。1982年华山被列为国家首批颁布的重点风景名胜区，1999年被国家文明委、建

设部、旅游局联合命名为“全国旅游景区文明示范点”，2001年经国家旅游局评审认证，

被列为国家首批AAAA级旅游区。

华山景区在改革开放以来共经历了3次体制和名称上的变革。第一次是70年代末将华

阴县革委会下属的华山革命委员会改名为华山管理处。革命委员会是文革期间对政权机构和管理组织的一种通称，华山管理处的成立首先明确了华山景区在新时期中管理组织的性质不是政权

机构而是行政管理机构，华管处的成立还意味着计划经济年代下景区公益性管理的结束和新时期下景区经营性管理的开端。第二次管理体制变革产生于80年代中期，地方政府在经过考察论证和学习其他景区体制改革经验的基础上于1988年成立了华山管理局。华山管理局为副县级单位，人事任命由渭南地区（现渭南市）党委组织部任命，业务由华阴县（现华阴市）人民政府负责。这种管理体制的特点在于集政、事、企于一体，加强了景区统一管理的力度。华山管理局既负责华山风景名胜区的行政管理（其内设的旅游科和文物科同时又是华阴县的旅游局和文物局），享有行政执法权，又负责华山景区的供水、供电和日常维护工作，还承担华山景区开发性经营的职责，作为法人主体引资融资。华山管理局的成立所带来的体制变革效应非常明显。一方面使景区各种利益关系在统一管理体制下得到了有效协调，另一方面使华山经营性收入有了明显增长。华山1988年收入为183．36万元，1998年收入为2604万元,10年间收入增长了15倍。但随着经济体制改革的深入和旅游业的迅速发展，华山管理体制第二次变革所产生的制度效应逐渐释解，而隐含的体制矛盾却逐步凸现。原有的华山管理局体制上存在着政企不分、事企不分和政事不分现象，这种体制弊端制约了华山旅游业的进了步发展。1998年

陕西省委和省政府做出决定，对陕西省原有的旅游管理体制进行重大改革，改革的指导思想是政企分家，实现规模经营。根据这一战略指导思想，陕西省和西安市分别组建了旅游集团公司。陕西旅游集团公司为省政府直属的大型国有独资企业，原来省属国有旅游企业和省内主要的景区和景点的经营性资产都由政府划

拨到陕西省旅游集团公司。1999年初，华山风景名胜区实现了管理体制第3次重大变革，原华山管理局一分为三:纯企业性质的华山旅游发展总公司划归陕西旅游集团公司，由其负责华山风景名胜区的整体经营管理。华山文管所和西岳庙文管所直接

隶属陕西省文物局管理，其管理经费由华山旅游发展总公司拨付。剥离后的华山管理局仍保留副县级地位，主要行使旅游行政管理的职权，其日常办公费用由华山旅游发展总公司间接拨付。新组建的华山旅游发展总公司划归陕西省旅游集团公司后,为了保证地方的既得利益，以1998年上交地方财政的净利润为基准，华山旅游发展总公司每年将其一部分净收入支付给地方财政。

华山风景名胜区第三次体制变革牵涉到省和地方利益的重新分割，在政企、事企剥离过程中也引起一些新的矛盾产生，但总体上改革的体制效应十分明显，改革后的华山旅游业实现了跨越式发展，1999年实现登山58．4万人次，经济总收入3600余万元,2000年实现登山68万人次，经济总收入达4500多万元。在经济收入大幅上升的同时，华山景区建设也得到了空前的发展。华山自古一条道，由于道路狭窄，在旅游旺季往往人流拥挤

堵塞道路，出现游客上不去下不来的险情。为了解决这一问题，两年来，华山旅游发展总公司投资数百万元开辟了苍龙岭复道，使游客可以上下分流，也使华山自古一条道成为历史。在拓

展道路的同时安装了步道照明灯，使游客打着手电登华山的历史一去不复返。两年来，华山景区环境得到了多方面的改善：华山旅游发展总公司投资上百万元重新市设了山上垃圾回收系统，安装了免冲生态厕所，景区引入了电子导游系统，在游客服务中心安装了多媒体触摸式导游屏，景区安装了14部IC公用电话，规范了景区各类文字简介和标识，新开辟了残疾人通道，设置了医疗急救中心，关闭了影响景观的西门小商店、荷花阁玉器店和瓷器陈列室。在新体制下，华山景区资源的保护开发和景区的基础设施建设都得到了长足的发展。

二、对华山景区管理体制3次变革的制度分析

1．在特定条件下景区从公益型管理向经营型管理的转轨是一种制度进步华山景区在70年代末实现了从公益型管理向经营型管理的转变。目前对景区实行经营型管理的批评逐渐增多，批评意见主要集中在两方面：一是认为景区的经营性管理体制违背了景区作为国有资产的公益性质，提出确保国有风景资源的社会公益性应是确定景区管理体制的基本前提，为了体现全民对风景资源的享用权，景区应实行免票或低价票制。另一方面认为景区在经营型管理体制下重开发轻保护，从而影响了风景资源的永续性。那么我们不禁要分析，华山景区最初实现的体制转轨是一种

制度进步，还是一种制度退步？风景资源属于社会公益性资产应是毫无疑义的，一些著名的风景资源不仅归属某个国家所有，更应被看做是人类共同的财富。但社会公益性资产并非注定要采取公益型管理方式，公益型管理方式下并不肯定就能够实现社会公益的最大化。公益性资产的最优配置不取决于管理组织机构的性质，而取决于在一定的管理组织形式下能否最大限度地满足全体社会成员的需求。风景资源对社会成员需求的满足主要体现在人类对其的可利用性上，而不仅仅体现在资源的永续性上，保持资源的永续性的目的在于使人类在更长的时间范围内实现人类对资源的可利用性,任何风景旅游资源如果不具备可利用性就失去了作为旅游资源存在的价值。在计划经济年代中的公益型管理体制下，华山和全国其他大多数自然景区所处情况一样，一方面对游客上山游览实行免费制，另一方面国家对景区的开发投入极为有限，景区建设处于低投入、低开发、低保护状态。在公益型管理体制下社会公众并没有享受到风景资源所能实现的社会公益最大化。由于景区建设缺少投入，我国自然景区基础建设在实行经营性管理前的几十年中停滞不前，设施设备破旧不堪，景区管理的手段和方法也极为落后，游客在游览过程中无法体味到优质风景旅游产品和优质服务所带来的愉悦。70年代游客爬华山虽然享受免票这种社会公益，但实际游览一趟却花费不菲。由于山上基础设施落后，物资运送困难，山上喝水、吃饭、住宿的价格都十分昂贵，且食品质量低劣，设施陈旧落后，更谈不上有什