清朝河工漕运盐政的衰败

清朝河工漕运盐政的衰败

第一节清代财政经济的三大痼疾

清代的漕运、盐政和河工清廷的基本财政收入来自田赋、漕粮、盐课、关税、杂赋（以上为正额）和耗羡（额外附加税）。所以，漕运、盐政和河工与清廷的财政经济密切相关。

清皇朝定都北京后，为供应聚集在京师及附近的皇室、贵族、官僚、军队以及不事生产的旗人的食粮，因袭历代形成的水运网，每年要从全国粮食产量较高的东南地区调运大量粮食，经运河运到北京，凡有关这项事务，就统称漕运。清代的漕运，由两江总督及漕运总督主管江南北漕运，山东、直隶两省的漕运由河东河道总督及山东巡抚、直隶总督分管。总督之下各省份设粮道，在运河两岸设卫所，保护漕粮的运输，在有漕粮任务的省份设屯田，专为赡养屯丁运粮之用。清代形成了一整套漕运制度，以确保朝廷的财政收入。鸦片战争前，清代漕粮全部征收实物，只限于在有漕粮任务的山东、河南、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省中征收。因此，漕粮是从田赋派生出来的一种土地租，属于中国封建剥削的主要形式实物地租。只因为有一套征收、运送的机构与制度，因而可以与田赋的征解全部分开而成为一种独立的税收制度。漕粮的征收数目也有定额，在鸦片战争以前的近200 年中，正粮定额为每年400 万石，占田赋征实830 万石的48.2％。它是清廷财政经济收入的一大支柱，对国计民生有重大影响，直接关系到清朝统治的稳定。

盐课是政府向每个食盐者征收的一种间接税，即盐税。中国从汉代开始就实行国家专卖盐铁，设盐官主收盐税。到唐代中期以后，又特设盐铁使，成为当时握有财政大权的重要官职。清代也设官管理盐政，道光、咸丰年间，由各省督抚兼管盐政，盐税权力集中在清廷手中。鸦片战争以前，食盐除了少数池盐和井盐外，主要是海盐，有芦盐、淮盐，而以淮盐为主，行销全国绝大部分地区。清廷对食盐也实行包商专卖制度而从中征税，根据行政管理和运输的便利，将全国划分为12 个行盐的区域。鸦片战争前，全年财政收入4850 万两，分别来自田赋（2300 万两）、盐课（650 万两）、关税（450 万两）、杂税（800 万两）、耗羡（650 万两），盐课收入已占到13％，仅次于田赋。鸦片战争后，随着田赋收入的减少，关税和盐税逐渐成为清廷的主要财政收入。光绪二十四年（1898）清廷的关、盐税收入年约4000—5000万两，清末已达到7000 万两左右。北洋政府时，1913 年的财政预算中，盐税占总收入的23.12％，与关税合起来，将近总收入的一半。

河工本是治理河道、防止水患的工程，又特指治理黄河、运河的工程和事务。清代，河工已有岁修、抢修、另察、专察、奏办、咨办等名目；运河工程还有冬挑例工，如从丹阳至镇江段运河、邱宿运河、山东运河、淮扬运河及直隶运河也有疏浚工程，但不是经常性的。由于漕运十分重要，并与河工密切相关，所以清代河工管理机构比较庞大，设河道总督，对黄河和运河分段、分省进行管理。主要由江南河道总督主管江苏、安徽省的黄、淮和江北运河工程及大江两岸运口埽坝，京口闸等启闭工程。两江总督除主管江南北漕运之外，还要与江苏巡抚兼管常州镇江段运河及练湖挑浚闸、坝等工程。河东河道总督除与山东、直隶督抚分管山东、直隶两省漕运之外，还要主管河南、山东的黄河工程及山东运河工程。直隶运河工程则由直隶总督兼管。督抚以下设道、厅、汛三级河工管理机构。河工需要大量人力、物力，河工费用一直属于生产性支出，并且受到封建统治者的重视。自乾隆年间以后，黄河的岁修、抢修经费每年约80 万两银，另外还有厢埽、筑坝等工费叫“另案”，每年常达100—200 万两，两项常在300 万两以上。每年运河工费以江北运河最多。到鸦片战争前夕，清廷的经常性财政支出中，河工费、塘工费共计526.28 万两，占总支出的10.39％，仅次于军费支出（占57.14％）和官吏的俸禄支出（占15.58％）。

清代财政经济的三大弊政由于封建地主阶级奢侈腐化的阶级本性和封建官僚机构的无能，绝大部分胥吏营私舞弊、中饱私囊。

首先是漕粮的运输费用很高、损耗很大，运送一石漕粮，要花费几倍的代价，因而年年要支付大量经费。于是就向农民转嫁漕赋，定额一石，常实征3 至4 石，甚至高达7 至8 石①。而由此引发的拖欠漕粮、狱讼，以及“闹仓”事件层出不穷，加深了清代财政危机，成为一大弊政。

清代基本上继续采用明朝的纲盐制，也就是包商专卖制度，从中征税。

可见，纲盐制是由少数纲商垄断食盐购销，并由他们包纳盐课的制度。纲商除了按规定缴纳盐课之外，还要承担对清廷和地方官吏的各种捐派与报效。封建皇朝则保护他们在一定地区行盐的垄断权利，允许增加盐价及在规定的引数之外加带无税的盐斤，这样，在各地盐业中形成了官商勾结的封建垄断性的商业势力。由于盐税和其他捐派的增加，以及各种弊端，盐价不断上涨，人民的负担加重，结果官盐滞积，私盐活跃，以致清廷的盐课收入日益减少，形成“上、下交病”的局面，成为另一大弊政，其中又以两淮盐区最为突出。河工则从清代中叶开始成为贪污渊薮。当时贪污的手段是多种多样的，基本上从工程和料价上下手。如虚报工程数量，增加河工料价等。因此，清廷每年拨出大量经费治河，而由于河员贪污中饱，结果是花费浩大，水害反而愈烈，病民也愈甚。正如魏源所说：“黄河无事，岁修数百万，有事塞决千百万，无一岁不虞河患，无一岁不筹河费，此前代所无也”②。河工成了清廷财政的漏洞和病民扰民的弊政，成为清统治者特别头痛又长期找不到解决办法的大问题。

①包世臣：《致前大司马太常书》，中国史学会主编：《鸦片战争》第1 册，第547 页。②《魏源集》上册，中华书局1976 年版（下同），第163 页。

第二节为增加封建剥削而进行的改革

清朝后期，随着封建社会基本矛盾的加剧和西方资本主义列强的殖民势力的侵入，漕运、盐政、河工弊端已严重影响封建皇朝的财政收入，引起地主阶级和社会有识之士的关注，他们把三者列为“经世之务”，寻求改革措施。林则徐、包世臣、魏源、姚莹等参与主持过河工、漕运、盐政等事务的人，根据经验体会，提出一些能切中时弊的主张，其中不乏具有积极意义的改革措施和补救方法。

漕粮的海运商运及漕粮改折1.漕粮的海运商运。

由于贪污腐败，河工积弊，运道经常发生阻塞，漕运必须改变渠道。嘉庆十二年（1807）时，浙江巡抚阮元就考虑过漕粮海运。而当时民间海运业已具有相当规模与力量，可以担负起漕粮北运任务，为漕粮海运提供了条件，从而主张南漕商运、海运的人多起来。

主张漕运改革最有代表性的人物是包世臣和魏源。

包世臣是“善经济之学”的地主阶级改革派早期代表人物之一，他本人长期居住在东南地区，对商品经济较了解，较清醒觉察到封建统治的危机，因此潜心研究财经方面的问题。包世臣对漕运的弊政是了解的，早在道光二年（1822）就提出“南漕海运”的建议，主张将漕粮由原来的官运、河运改为商运、海运。他认为船商既然能承担南北货物的运输，官府也常常雇民船转运各种货物，就能承担漕粮海运北上的任务。他指出，实行南漕商运海运有许多好处，比如可以减少官吏的中饱私囊和借故勒索，使“公费大减”，还可以减少“扰民”。又如，商运比官运迅速，这样既可以保证京师的粮食供应，增加仓储，还能使“船商大利”，是一举多得的办法。为了刺激船商承担漕粮海运的积极性，他还主张照顾船商的利益，提出一系列利商的具体措施。如公布海运行情，酌情增加运价，规定合理的折耗率以及合理的海损摊赔等。为了减轻漕粮负担，包世臣又主张“召东南习农而无田者”，使其迁到直隶等处，佃种官屯，以代南漕之粮①。以发展北方农业生产来解决漕运问题是积极的办法，有利于封建经济的发展。

包世臣的这些漕运改革方案，虽然目的是“裕课”，即增加封建剥削，但是适当照顾商人利