城市建设投资公司发展战略研究_以济南市城市各建设投资公司为例_殷鹏

【作者简介】殷鹏（１９８７～），男，山东淄博人，助理工程师，从事工程

项目管理研究，（电子信箱）ｙｐ６２４０２２８２６＠１６３．ｃｏｍ。

城市建设投资公司发展战略研究

———以济南市城市各建设投资公司为例

The Research on Development Strategy of Urban Construction Investment Corporations

——

—Take the Construction Investment Companies in Jinan as Examples 殷鹏

（山东航空股份有限公司，济南250101）

YIN Peng

（Shandong AirlinesCo.Ltd.,Jinan 250101,China

）【摘要】城市建设投资公司

（简称“城投公司”）的成立，源于１９９１年国务院新一轮政府投融资体制改革的要求。作为各大城市的政府投资融资平台，主要通过银行贷款、政府拨款获取资金，并担负着政府基础设施项目建设的重任。由于此类项目大部分无后期收入，加上公司的政府化性质，造成城投公司的发展受到制约，难以适应市场经济体制。论文针对此现状，基于济南市几家城投公司的研究分析，通过对国内城投公司发展阶段的比较，总结城投公司的发展问题，并提出相关建议，为国内城投公司的良性发展提供借鉴。

【Ａｂｓｔｒａｃｔ】The establishment of urban construction investment corporations,were originated from the requirements of the State Council

about the reform of government ’s investment and financing system in 1991,as platforms of the cities ’government investment financing,mainly obtain funds from bank loans and government grants ,and take the task of the construction of infrastructure projects.Since majority of such projects don ’t have later income,and those corporations'government nature,resulting in those corporations ’development are restricted,and it is difficult for them to adapt to the market economy system.In view of the present situation,based on research and analysis of several urban construction investment corporations of Jinan,through comparison of domestic urban construction investment corporations for the development stages,summed up problems of those corporations,and made some suggestions,provided a reference for those corporations ’benign development.

【关键词】城投公司；发展战略；建设项目

【Ｋｅｙｗｏｒｄｓ】urban construction investment corporation;development strategy;construction project 【中图分类号】F424.2

【文献标志码】A

【文章编号】1007-9467（2016）01-0141-04

１引言

城市建设投资公司（以下简称“城投公司”），是我国投融资体制改革的产物，自国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》后，全国开始逐步试点推广，从上海于1992年成立全国第一家城投公司起，在近20年内，国内共成立了大约

4000家城投公司（投融资平台）。这些城投公司为各地的城市建设做出了不可磨灭的贡献，尤其2008年后，通过加强基础设施建设，在应对国际金融危机中发挥了积极作用。

由于其从成立初始就带有浓重的政府性质，运营资金主要由政府财政拨款及政府担保的银行贷款提供，行政化严重，缺乏市场竞争力。在国家4万亿元政府投资计划出台后，城投公司大量进行银行贷款，负债规模急速增加，而且主要的建设

项目为非赢利性、公益性基础设施项目，投资回收难度大，后国家又在宏观层面控制固定资产投资，城投公司今后的发展

【DOI 】10.13616/ki.gcjsysj.2016.01.040

141

举步为艰。但在国务院规定地方政府不能直接融资进行城市基础设施的开发及建设，需将这类建设活动公司化的背景下，城投公司无疑还是基础设施项目最为合适的开发者。由于城投公司并非纯粹的市场化企业，过去的发展方式又难以为继，必须在发展战略上进行改革。

济南市自2005年起先后成立了5家市级投融资平台公司，2011年9月5日，济南市投融资平台改革领导小组制定下发了《济南市投融资平台公司改革实施方案》，将原5大平台公司整合组建为4大城投集团公司。济南市几家城投公司的成立及发展，和其他地方性城投公司别无二致，目前所进行的改革试点，是在国务院19号文件关于加强地方政府融资平台公司管理问题的有关若干意见和通知的背景下进行的。对国内的城投公司来说，其参考价值也较大。

２我国城市建设投资公司发展历程

各地成立城投公司的出发点，是根据国务院关于政府投融资体制改革的要求，彻底改变计划经济条件下，政府作为城市建设的决策者、投资者、经营者、管理者多位一体的不合理格局。将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。

国内城投公司大体经历了4个发展阶段。

２．１起步探索阶段

自1992年上海市成立全国第一家城投公司起，重庆、广东、天津等地先后成立城投公司。此阶段的城投公司自身无资产，资本金由政府财政拨款，不足部分依靠财政担保进行银行贷款。

２．２模式创新阶段

在1995年国家《担保法》出台后，城投公司不能再依靠财政担保进行贷款，又没有自身资产，导致债务上升，各地的城投公司发展缓慢，不得不在运营模式方面进行积极创新，以寻求突破发展瓶颈。

２．３繁荣发展阶段

城投公司的繁荣发展始于2008年的4万亿元政府投资计划，各商业银行纷纷放开对国家重点项目和基础设施建设的贷款，城投公司得到大量资金支付，迎来黄金发展期。但必须看到，其黄金发展期源于政府资金的注入，而非其寻求到了

良好的运营模式。

２．４规范蜕变阶段

在城投公司的黄金发展期，问题也频现：举债融资规模膨胀，地方政府违规或变相提供担保，部分银行业金融机构对城投公司信贷管理缺失。2010年6月，国务院下发19号文件，规范城投公司管理问题，防范财政金融风险。随后，国内各大银行紧缩贷款规模，加强信用管理，贷款态度谨慎，很多城投公司陷入资金危机。针对这一紧缩的金融环境，各地区城投公司积极探索融资方式，在夹缝中寻求发展。

３济南市城市建设投资公司所存在的问题在规范蜕变阶段，城投公司的资金危机凸显，城投公司大范围进入公众视野。基于此前的高负债，城投公司已不能仅局限于基础设施的建设，必须拓展新的发展方式，转变发展战略，追求盈利，弥补资金缺口。

为此，济南市整合市级城投公司，壮大公司实力，其发展战略也针对性地进行了修订。目前，济南市共有4家城投公司（济南市城市建设投资集团有限公司、济南西城投资开发集团有限公司、济南旧城开发投资集团有限公司和济南滨河新区建设投资集团有限公司），济南城投成立最早（1996年），在参照上海城投制度模式的基础之上成立，济南市其他3家城投公司在参考国内其他城投公司经验的基础上相继成立。4家公司在发展过程中，经历了后3个阶段，出现的问题也具有一定的代表性。

３．１企业定位不清

市场经济体制下，国有企业应该遵从“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业管理制度进行改制。但目前济南，包括大部分地区的城投公司，政企不分的现象依然严重，例如济南各城投公司中层以上管理人员，依然有行政编制。这便导致公司领导层在做出相关决定时，更多地考虑政府意志及个人在政府行政系统的发展，注重短期效应，而不是站在公司角度，以盈利为目标制定公司长远发展战略。

再次，基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理涉及到政府的不同部门，城投公司参与其中，却不能独立运行管理项目，造成了资金、人力和管理的分散，和政府部门职能交叉的现象时有发生。名义上是国有独资企业，实质上是介于企业、行政间的混合体。

142