第五章政策工具

§3．非强制性工具
• 非强制性工具（自愿性工具）的特征 是它没有或很少有政府参与，它的任 务是在自愿的基础上完成的。政府在 许多公共问题上往往不做什么事情或 不主动介入，而留给社会去处理，因 为它相信，市场、家庭或志愿者组织 自身能够处理好这些问题。非强制性 工具是执行经济政策和社会政策的重 要工具。
作为一种政策工具，公共企业的优点是：在社会需要而私人 企业因无利可图等原因而不愿提供的某些物品和服务领域中， 它是一种有效的工具；在许多情况下，建立公共企业所必需 的信息比管制或自愿生工具少；公共企业可以简化行政管理， 并使公共基金（这些基金可以用于公共开支）自然增长。
主要的缺点是：政府难以对公共企业加以有效的控制；公共
直接提供有其优点：其所需信息较少而容易确立； 对大规模机构要求使之易于得到相关的资源、 信息与技巧；能够避免间接提供所出现的一些 问题，如谈判、讨论和较高的信息要求；它使 交易内在化，从而减少由间接提供所带来的交 易成本。
其缺点是：官僚机构的直接提供往往以僵化刻板 为特征，它反应迟缓；对于官僚机构及官员的 政治控制容易降低为公众服务的质量；由于缺 乏竞争机制，官僚机构没有成本意识而造成经 费；政府机构内部或跨机构的冲突影响物品和 服务的提供等。
• 在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了 大量的社会服务尤其是从事公益事业，现代福 利国家的出现曾一度降低了它们发挥作用的重 要性程度。即便如此，在当代社会中，它们仍 然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。 据说，在美国这样一个崇尚个人主义和物质利 益的典型国度里，非营利组织提供的服务比政 府提供的服务要多得多。在我国，随着政府职 能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策 工具的地位和作用也将日趋重要。
第五章 政策工具
一、政策工具研究的兴起
政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个 焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。
1．渊源。政策工具研究并不是一个全新的、突然出现 的话题。社会科学的各学科特别是经济学、政治学以 及行政学等领域早已关注这一问题。
●在经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研
三、政策工具的内涵与分类
1．什么是政策工具
最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用， 以便达成一个或更多目的的任何事物”。简单地说，政策工 具就是达成政策目标的手段。尽管“内部管理”、“人力资 源政策”、“网络管理”、“政策实验”等东西在某种意义 或角度上可以看作政策工具，但最好是将政策工具限定在实 现政策目标或结果的手段这一特性上。
事实上，政策工具既可以界定为一种“客体”(object)， 也可以界定为一种活动(activity)。一方面，我们可以将工具看 作为一种客体。例如，在法律文献中，人们往往将法律和行 政命令称为工具；另一方面，工具也可以看作是活动，因而 有学者将政策工具定义为“一系列的显示出相似特征的活动， 其焦点是影响和治理社会过程” 。这种定义扩大了工具的范 围，将某些非正式的活动也纳入工具之中，然而，却使“政 策”与“工具”的界限更加模糊。
但是，家庭和社区作为一种政策工具，是虚弱无力的， 它们往往只能作为一种辅助工具来使用，而且这种工 具也产生了公平方面的问题，尤其是对照顾者来说更 是如此（为什么本来是政府或全社会要做的事，要由 家庭和社区自己承担？）。
二、志愿者组织
作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国 家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织 提供某些社会服务。例如，慈善机构为穷人提 供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸 如清洁海滩和公园的公益服务等。
沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定
公共政策功能。●在公共行政学领域，行政工具及行 政方法也早已构成一个重要的理论主题。 ●在法学领域，法律法规也往往被当作一种社会 控制的工具。
2．原因。
一政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执工具或 手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；
大部分管制通过行政法规来进行（有些管制实际上 就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构 （如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取 了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法 律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生 活的许多领域尤其是物品和服务的价格和标准等 方面。
政府的管制有经济的和社会的两种基本类型。经济 管制是管制的传统形式。它控制诸如产品的价格 和数量、投资回报，某一产业中公司的进入或退 出等一类的事项，其目的是控制由市场运行所产 生的不平衡；社会管制是一种较新的管制类型， 它控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社会事 项。社会管制与经济管制不同，它并不集中在任 何特殊的行业（如银行和电信）上，而是集中在 诸如污染、安全或道德方面的广泛问题上。
3．权变主义。这种途径所持的是传统的社会计划观点。它认为， 工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问 题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么， 直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此， 工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选 出最适合这种要求的工具。 4．建构主义。这种途径比权变主义又前进了一步。它认为，要 了解特定工具被采用的脉胳背景的特殊性，就必须了解这些 工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面 （如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价 值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于 工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建 构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建 构。
企业的运作是低效率、甚至是无效率的，易于造成垄断并将
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负担转嫁到消费者身上等。
三、直接提供 由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务， 这是一种容易为人们所忽略的基本的和被广泛 运用的政策工具。政府所做的大量事情，如国 防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公 有地管理、公园和道路的维修、人口普查、地 理测量等都采取这一途径或办法。
●胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工
具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过 使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来 处理公共问题。
●麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政策工具 分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和 系统变化工具。 ●英格拉姆等人也做出了一个类似的分类，将政策工具分为 激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。 ●加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什在《公共政策研究》 （1995）一书中根据政策工具的强制性程度来分类，将政 策工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和 混合性工具三类。与其他分类方法相比，他们的分类框架 更具解释力、更合理。
2．政策工具的分类
●荷兰经济学家科臣最早试图对政策工具加以分类，他着重研究
这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最 优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具，但并未加以 系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化 探讨。
●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研 究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中， 如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进 了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。 ●著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法 律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种， 可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近 的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信 息转移工具。
第二节 强制性工具
也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目 标团体及个人采取或不采取某种行为。政府为实现其政策目 标，可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手 段或方式来履行其功能。 一、管制 根据里根的说法：管制指的是一种活动过程，在这种过程中， 政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连 续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成 这项工作）。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及 个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。
二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具
途径的政治及意识形态上的支持； 三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域 日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包 括工具性知识的更多的追求； 四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学 科的视野之中。
二、政策工具的研究途径
从理论上说，志愿者组织是一种提供社会服务的有效手段，因
为建立在自觉自愿基础上提供的服务是可靠的和低成本的；
这种手段也是灵活的和具有回应性，能迅速满足服务者需要 （例如，在救灾方面，志愿者组织的行动往往比政府快）； 由志愿者提供社会服务还可以减少对政府的行动的需要或减 轻政府的负担。 缺点在于：志愿者组织这种政策工具的应用范围有限，大量 的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；志愿者组织也
1．工具主义。这种途径认为，人们知道一种特殊的工具，了解 其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的 现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效 果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因 此，政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提 炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。 2．过程主义。这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体 问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别， 没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具 并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的 试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因 此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是 工具的特性。
一、家庭和社区
家庭和社区是一种常见的非强制性工具。在任 何社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供 无数的物品和服务，政府也往往有意识来扩 展它们在达成政策目标上的作用。政府间接 地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供 服务，或者政府直接将服务职能转交给社会 及家庭。
将家庭和社区当作一种政策工具的优点在于，它们 不花或很少花政府的钱（除非政府提供基金或补助）； 在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比 其他工具更合适；而且这种工具在大部分社会受到广 泛的支持和欢迎。
容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益；许
三个特征：一是它们具有某种程度上的公共所有权 （少至50％，高至100％），分析家往往用一个武 断的数字，即只要政府拥有一个公司的51％以上的 所有权，那么，该公司就是公共公司；二是公共企 业受到政府某种程度的控制或直接管理，一个完全 摆脱政府控制的公司不能看作公共企业；三是公共 企业生产的物品和服务要在市场上出售，这不同于 诸如国防、路灯一类的公共物品（这种物品不能直 接收费），因而，公共企业的销售收入与成本之间 必须保持有某种平衡。
究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作 政策工具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政 策工具成为各学科关注的问题。
●在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和
福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此 之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向 发展—— 一是注重对工具的政治属性的研究，它以政 治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是
作为一种政策工具，管制有其优缺点。
主要优点是：所需的信息较少，较容易实施和管 理，成本较低，效果具有直接性且更易见效， 适应于作为处理危机的工具。 其主要缺点是：扭曲自愿性或私人活动，可能导 致经济上的无效率，不利于革新和技术进步， 过于刻板而缺乏灵活性等。
二、公共企业
公共企业也称国有企业。它可以看作一种强制性工具， 其强制性甚至比管制更强。因为在公共企业那里，政 府做出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被 当作内部管理的指令。政府凭借其所有权而可以为所 欲为。